上個(gè)世紀80年代初，鄧小平同志就強調：“領(lǐng)導制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩定性和長(cháng)期性。這種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“完善黨和國家領(lǐng)導體制，堅持民主集中制，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導核心作用。”健全黨和國家領(lǐng)導體制，是不斷提高黨的執政能力和領(lǐng)導水平的戰略舉措。
我國憲法是治國理政的總章程，必須體現黨和人民事業(yè)的歷史進(jìn)步，必須隨著(zhù)黨領(lǐng)導人民建設中國特色社會(huì )主義實(shí)踐的發(fā)展而不斷完善發(fā)展。黨的十九屆二中全會(huì )審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于修改憲法部分內容的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》），站在健全完善黨和國家領(lǐng)導制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的高度，作出了一系列重大制度設計，包括堅持黨的領(lǐng)導、人大制度、統一戰線(xiàn)制度、憲法宣誓制度、國家主席任期制度、國務(wù)院管理制度、地方立法制度、監察制度，等等。這些重大修改建議，是保證黨和國家長(cháng)治久安的頂層設計和制度安排。
一、把“中國特色社會(huì )主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導”載入憲法總綱，為堅持和加強黨的全面領(lǐng)導提供了根本制度保障
中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位，是在領(lǐng)導中國人民進(jìn)行革命、建設、改革的長(cháng)期實(shí)踐中形成的，是人民的選擇、歷史的選擇。憲法總綱第一條規定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導的、以工農聯(lián)盟為基礎的人民民主專(zhuān)政的社會(huì )主義國家。”這是關(guān)于我們國家性質(zhì)的規定，是我國的國體。人民民主專(zhuān)政是我們黨領(lǐng)導人民進(jìn)行社會(huì )革命創(chuàng )造的適合我國國情最根本的制度。這一制度，是我們黨團結帶領(lǐng)人民經(jīng)過(guò)28年浴血奮戰、進(jìn)行了艱苦卓絕的斗爭最終確立起來(lái)的；是我們黨團結帶領(lǐng)人民完成社會(huì )主義革命、進(jìn)行改革開(kāi)放新的偉大革命不斷鞏固和發(fā)展起來(lái)的。在這些偉大的歷史變革中，中國人民得出的最基本的結論是：中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì )主義事業(yè)的領(lǐng)導核心。在當今中國，黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的，是最高政治領(lǐng)導力量。確定黨在國家中的領(lǐng)導地位是我國憲法的題中應有之義?，F行憲法已在序言中確定了黨的領(lǐng)導地位，這次憲法修改《建議》把“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會(huì )主義最本質(zhì)的特征”充實(shí)進(jìn)憲法關(guān)于國家根本制度的條文，深刻揭示了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導與中國特色社會(huì )主義之間內在的統一性，對于我們更加理性地認識和把握黨的領(lǐng)導的重大意義，具有重要而深遠的指導作用。
歷史深刻地啟示著(zhù)未來(lái)：沒(méi)有中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，民族復興必然會(huì )淪為空想。只有中國共產(chǎn)黨才能堅持立黨為公、執政為民，充分發(fā)揚民主，領(lǐng)導人民制定體現人民意志的憲法，領(lǐng)導人民實(shí)施憲法。黨的十八大以來(lái)，我們黨領(lǐng)導人民高舉中國特色社會(huì )主義偉大旗幟，統攬偉大斗爭、偉大工程、偉大事業(yè)、偉大夢(mèng)想，統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，推動(dòng)黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，推進(jìn)中國特色社會(huì )主義進(jìn)入了新時(shí)代。在新的征程上，要實(shí)現“兩個(gè)一百年”奮斗目標、實(shí)現中華民族偉大復興的中國夢(mèng)，根本還是要靠黨的領(lǐng)導、靠黨把好方向盤(pán)。適應新時(shí)代黨和國家發(fā)展新要求，把“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會(huì )主義最本質(zhì)的特征”寫(xiě)入憲法，從社會(huì )主義本質(zhì)屬性的高度確定黨在國家中的領(lǐng)導地位，使黨總攬全局、協(xié)調各方的領(lǐng)導核心地位在國家運行機制和各項制度中具有更強的制度約束力和更高的法律效力，有利于把黨的領(lǐng)導貫徹落實(shí)到國家政治生活和社會(huì )生活的各個(gè)領(lǐng)域，實(shí)現全黨全國人民思想上、政治上、行動(dòng)上一致，確保中國特色社會(huì )主義事業(yè)始終沿著(zhù)正確軌道向前推進(jìn)。
二、在國家主席任職規定上作出調整，是健全黨和國家領(lǐng)導體制的制度性安排
《建議》提出，將憲法第七十九條第三款“中華人民共和國主席、副主席每屆任期同全國人民代表大會(huì )每屆任期相同，連續任職不得超過(guò)兩屆”，修改為：“中華人民共和國主席、副主席每屆任期同全國人民代表大會(huì )每屆任期相同。”這是黨中央在全面總結黨和國家長(cháng)期歷史經(jīng)驗基礎上，從新時(shí)代堅持和發(fā)展中國特色社會(huì )主義全局和戰略高度提出的健全黨和國家領(lǐng)導體制的重大舉措，對于堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，堅持和維護黨中央權威和集中統一領(lǐng)導，更好發(fā)揮憲法在新時(shí)代推進(jìn)全面依法治國、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化中的國家根本法作用，具有重要意義。
中國共產(chǎn)黨、中華人民共和國、中國人民解放軍領(lǐng)導人“三位一體”的領(lǐng)導體制，是我們黨在長(cháng)期執政實(shí)踐中逐步探索出的治國理政的成功經(jīng)驗。國家主席制度是黨和國家領(lǐng)導體制的重要組成部分。從黨章和憲法相關(guān)規定來(lái)看，1982年黨的十二大通過(guò)的《中國共產(chǎn)黨章程》和后來(lái)歷次修正后的黨章，對黨的中央委員會(huì )規定每屆任期五年，對黨的中央委員會(huì )總書(shū)記和中央軍事委員會(huì )主席沒(méi)有規定連續任職不得超過(guò)兩屆。1982年憲法即現行憲法第九十三條第四款，對中華人民共和國中央軍事委員會(huì )規定每屆任期同全國人民代表大會(huì )每屆任期相同，沒(méi)有規定連續任職不得超過(guò)兩屆。在國家主席任職規定上作出修改，有利于保持中國共產(chǎn)黨、中華人民共和國、中國人民解放軍領(lǐng)導體制的一致性，使“三位一體”領(lǐng)導體制在憲法上得以貫徹和體現。
在國家主席任職規定上作出修改，是著(zhù)眼于健全黨和國家領(lǐng)導體制，在憲法上作出制度安排。這一修改，不意味著(zhù)改變黨和國家領(lǐng)導干部退休制，也不意味著(zhù)領(lǐng)導干部職務(wù)終身制。從上個(gè)世紀80年代起，我國干部退休制度已經(jīng)建立并在實(shí)踐中不斷完善。1982年十二大黨章至2017年十九大黨章都有一條明確規定：“黨的各級領(lǐng)導干部，無(wú)論是由民主選舉產(chǎn)生的，或是由領(lǐng)導機關(guān)任命的，他們的職務(wù)都不是終身的，都可以變動(dòng)或解除。”“年齡和健康狀況不適宜于繼續擔任工作的干部，應當按照國家的規定退、離休。”黨的總書(shū)記、黨的中央軍委主席、國家中央軍委主席、國家主席的任職規定保持一致，是符合我國國情、保證黨和國家長(cháng)治久安的制度設計，是保證中國共產(chǎn)黨、中華人民共和國、中國人民解放軍領(lǐng)導人“三位一體”的制度安排，有利于堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，有利于完善黨和國家領(lǐng)導制度，有利于堅持和維護黨中央權威和集中統一領(lǐng)導，是中國特色社會(huì )主義政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢的重要體現。
三、賦予監察委員會(huì )憲法地位，為建立集中統一、權威高效的國家監察體系奠定堅實(shí)基礎
《建議》在憲法第三章《國家機構》中專(zhuān)門(mén)增加“監察委員會(huì )”一節，并就國家監察委員會(huì )和地方各級監察委員會(huì )的性質(zhì)、地位、名稱(chēng)、人員組成、任期任屆、領(lǐng)導體制和工作機制等作出規定，為監察委員會(huì )建立組織體系、履行職能職責、運用相關(guān)權限、構建配合制約機制、強化自我監督等提供了根本依據。這一重要修改，貫徹了黨的十九大關(guān)于健全黨和國家監督體系的重要部署，是深化國家監察體制改革、健全黨和國家監督體系的重大戰略決策，展現出我們黨一以貫之推動(dòng)社會(huì )革命和進(jìn)行自我革命的勇氣和決心。
國家監察體制改革是建立中國特色監察體系的創(chuàng )制之舉。黨的十八大以來(lái)，黨中央從全面從嚴治黨出發(fā)，將國家監察體制改革納入全面深化改革總體部署，積極推進(jìn)改革及試點(diǎn)工作并取得重要階段性成效?！督ㄗh》將改革實(shí)踐成果提煉上升為憲法規定，具有堅實(shí)的政治基礎、理論基礎、實(shí)踐基礎和充分的法理支撐。目前，黨內監督已經(jīng)實(shí)現全覆蓋，而行政監察對象主要是行政機關(guān)及其工作人員，范圍過(guò)窄。這就要求適應形勢發(fā)展構建集中統一、權威高效的國家監察體系，實(shí)現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，真正把權力都關(guān)進(jìn)制度籠子，確保黨和人民賦予的權力切實(shí)用來(lái)為人民謀利益?！督ㄗh》增寫(xiě)“監察委員會(huì )”一節并作出相關(guān)規定，使黨的主張成為國家意志，使國家監察體制改革于憲有據、監察法制定于憲有源，體現了全面深化改革和全面依法治國、全面從嚴治黨的有機統一。
確立監察委員會(huì )作為國家監察機關(guān)列入國家機構的法律地位，是推動(dòng)反腐敗斗爭向縱深發(fā)展的重大制度設計。當前，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，鞏固壓倒性態(tài)勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅如磐石。通過(guò)整合行政監察、預防腐敗和檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務(wù)犯罪等工作力量，組建國家、省、市、縣監察委員會(huì )，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，將有效解決監察覆蓋面過(guò)窄、反腐敗力量分散、紀法銜接不暢等問(wèn)題，健全黨領(lǐng)導反腐敗工作的體制機制，實(shí)現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。根據憲法制定監察法，依法賦予監察委員會(huì )職責權限和調查手段，用留置取代“兩規”措施，必將進(jìn)一步推進(jìn)反腐敗工作規范化法治化，推動(dòng)反腐敗斗爭取得更大成效，進(jìn)一步增強人民群眾對黨的信心和信賴(lài)，確保黨和國家長(cháng)治久安。
四、增加設區的市制定地方性法規的條款，進(jìn)一步完善了社會(huì )主義立法體制
《建議》提出，“設區的市的人民代表大會(huì )和它們的常務(wù)委員會(huì )，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以依照法律規定制定地方性法規，報本省、自治區人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )批準后施行。”這是事關(guān)全局的重大政治體制改革，從國家根本法的層面擴大了地方立法的主體和權限范圍，是完善社會(huì )主義立法體制的重大舉措，是對我國地方立法實(shí)踐探索與成功經(jīng)驗的提煉升華和憲法確認。地方性法規是以憲法為核心的中國特色社會(huì )主義法律體系的重要組成部分。改革開(kāi)放以來(lái)特別是黨的十八大以來(lái)，地方立法發(fā)揮著(zhù)越來(lái)越重要的作用，為地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展提供了各具特色、極富針對性的制度保障。2015年3月15日，全國人大審議通過(guò)新的立法法，賦予所有設區的市地方立法權，使我國享有地方立法權的主體，在原有31個(gè)省、自治區、直轄市和49個(gè)較大的市基礎上，增加了273個(gè)市、自治州。此次，《建議》把設區市立法權進(jìn)一步提升到國家根本法的高度予以權威確認，必將極大推動(dòng)地方因地制宜運用立法手段解決本地具體問(wèn)題，讓社會(huì )主義法治的觸角更加靈敏，使地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的活力和創(chuàng )造力充分迸發(fā)，加快決勝全面小康、建設社會(huì )主義現代化國家的奮進(jìn)步伐。
此外，《建議》根據新時(shí)代堅持和發(fā)展中國特色社會(huì )主義的新形勢新實(shí)踐，還在制度層面對憲法作出其它適當修改。比如，增加“國家工作人員就職時(shí)應當依照法律規定公開(kāi)進(jìn)行憲法宣誓”條款，將黨的十八屆四中全會(huì )提出的“建立憲法宣誓制度”具體化為憲法條文，有利于在全社會(huì )樹(shù)立憲法權威，增強國家工作人員的憲法觀(guān)念，激勵和教育國家工作人員提高憲法意識，培育憲法信仰，更好地忠于憲法、遵守憲法、維護憲法。比如，將憲法序言部分“包括全體社會(huì )主義勞動(dòng)者、社會(huì )主義事業(yè)的建設者、擁護社會(huì )主義的愛(ài)國者和擁護祖國統一的愛(ài)國者的廣泛的愛(ài)國統一戰線(xiàn)”的表述，修改為“包括全體社會(huì )主義勞動(dòng)者、社會(huì )主義事業(yè)的建設者、擁護社會(huì )主義的愛(ài)國者、擁護祖國統一和致力于中華民族偉大復興的愛(ài)國者的廣泛的愛(ài)國統一戰線(xiàn)”，進(jìn)一步完善了統一戰線(xiàn)制度，有利于最大限度調動(dòng)一切積極因素，使海內外中華兒女同心同德、眾志成城，共同致力于實(shí)現中華民族偉大復興的夢(mèng)想。比如，將“國務(wù)院行使下列職權”中第八項“領(lǐng)導和管理民政、公安、司法行政和監察等工作”修改為“領(lǐng)導和管理民政、公安、司法行政等工作”，從制度層面與國家監察體制相銜接，既保持了我國憲法連續性、穩定性、權威性，又充分體現了實(shí)踐發(fā)展和時(shí)代發(fā)展的新形勢新要求，可以更好發(fā)揮憲法的規范、引領(lǐng)、推動(dòng)、保障作用。
《人民日報》（2018年03月01日03版）
