編者的話(huà)：

 

　　《市場(chǎng)準入負面清單（2018年版）》近日發(fā)布，這標志著(zhù)我國全面實(shí)施市場(chǎng)準入負面清單制度，負面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類(lèi)市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。將負面清單的概念從外資準入管理引入到國內經(jīng)濟治理中，是一項重大制度創(chuàng )新。如何用好市場(chǎng)準入負面清單制度，并且隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展不斷完善這一制度，是當前需要深入研究的課題。

 

　　負面清單制度是政府進(jìn)行市場(chǎng)準入管理的一種模式。任何一個(gè)國家都有其市場(chǎng)準入管理制度，政府通過(guò)市場(chǎng)準入管理實(shí)現對市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)的規制，其理論依據是為了避免或減少由于“市場(chǎng)失靈”的存在可能導致的風(fēng)險而進(jìn)行干預，同時(shí)這種干預還要降低“政府失靈”的概率。也就是說(shuō)，市場(chǎng)準入管理制度一方面要彌補市場(chǎng)不足，另一方面要規范政府行為。

 

　　全面實(shí)施市場(chǎng)準入負面清單制度是黨中央為加快完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制作出的重大決策部署，對于構建統一開(kāi)放、競爭有序的現代市場(chǎng)體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化，將產(chǎn)生重大而深遠的影響。

 

　　全面實(shí)施市場(chǎng)準入負面清單制度意義重大

 

　　一是有利于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。清單之外“法無(wú)禁止即可為”，清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類(lèi)市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入，不再對不同身份和性質(zhì)的市場(chǎng)主體提出不同的準入要求；負面清單明示所有禁止和限制準入措施，通過(guò)“一單盡列”，各類(lèi)主體就可以明確進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)需要遵守的所有法律法規和權利義務(wù)、需符合和達到的標準要求，將大大降低市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)的各類(lèi)成本和潛在風(fēng)險；在負面清單制度下，清單內受禁止和限制的條目在一定時(shí)期內是固定的，新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)將自動(dòng)處于清單之外，鼓勵創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)創(chuàng )造將成為市場(chǎng)常態(tài)。

 

　　二是有利于更好發(fā)揮政府作用。市場(chǎng)準入負面清單將分散在各類(lèi)法律法規中有關(guān)市場(chǎng)準入的禁止性和限制性規定進(jìn)行匯總和明示，有效壓縮了政府權力自由裁量空間，明確了政府的行為邊界。同時(shí)，市場(chǎng)準入管理采用負面清單制度可以大大釋放行政資源，用于加強事中事后監管，推動(dòng)政府“定好位”“防越位”“不缺位”，從“重審批、輕監管”轉變?yōu)?ldquo;輕審批、重監管”，當好“市場(chǎng)秩序的裁判員”“市場(chǎng)環(huán)境的營(yíng)造者”，減少市場(chǎng)中“劣幣驅逐良幣”的現象。

 

　　三是有利于構建開(kāi)放型經(jīng)濟新體制，參與高水平的國際競爭。在參與全球競爭的過(guò)程中，我國面對的不僅是產(chǎn)品、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)的競爭，更是制度和規則上的競爭，實(shí)施負面清單制度將在諸多方面實(shí)現我國市場(chǎng)經(jīng)濟體系與國際通行規則的接軌，有利于我國與其他國家在更高水平和標準上簽署、升級雙邊投資協(xié)定和自由貿易協(xié)定，有利于促進(jìn)國際國內要素有序自由流動(dòng)、資源高效配置、市場(chǎng)深度融合，進(jìn)一步增強我國市場(chǎng)經(jīng)濟體制的吸引力。

 

　　2018年版“清單”在實(shí)踐中仍需做好多方銜接

 

　　市場(chǎng)準入負面清單制度，表現形式和作用載體是“清單”，清單要列出所有禁止準入類(lèi)和限制準入類(lèi)條目，清單內容直接決定了市場(chǎng)準入的開(kāi)放度、透明度、公平性。因此，市場(chǎng)準入負面清單應嚴格限制在事關(guān)國家安全、生態(tài)安全、全國重大生產(chǎn)力布局、戰略性資源開(kāi)發(fā)、重大公共利益等方面的市場(chǎng)準入活動(dòng)，此外的行業(yè)、領(lǐng)域全部放開(kāi)。此次發(fā)布的《市場(chǎng)準入負面清單（2018年版）》基本延續了《市場(chǎng)準入負面清單草案(試點(diǎn)版)》的框架結構和主要內容，保證了清單的穩定性和連續性，根據清單試點(diǎn)情況和各方面意見(jiàn)，主要在三個(gè)方面進(jìn)行了調整修訂：

 

　　增加清單說(shuō)明?！肚鍐危ㄔ圏c(diǎn)版）》沒(méi)有清單說(shuō)明，在試點(diǎn)過(guò)程中，各地區各部門(mén)和市場(chǎng)主體提出希望有一個(gè)把握清單總體遵循的指導說(shuō)明，將一些具體原則和要求予以明確。對此《清單（2018年版）》增加清單說(shuō)明部分，以便市場(chǎng)主體和各級政府正確理解和使用清單，增強清單的可操作性以及與其他相關(guān)事項的協(xié)調性。清單說(shuō)明共有九條，對清單的內容、定位、范圍、事項來(lái)源、適用條件、法律效力層級、制定權限等，以及清單與我國參加的國際公約、與其他國家或地區簽訂的雙多邊協(xié)議的關(guān)系等問(wèn)題作出了明確說(shuō)明，進(jìn)一步厘清了清單的邊界。

 

　　大幅縮減清單事項。此次修訂從是否符合清單定位要求、是否合法有效、表述是否準確等方面對清單事項和管理措施進(jìn)行逐條評估，并作進(jìn)一步優(yōu)化整合。做到了該減的堅決減、該留的科學(xué)留、該增的合理增?！肚鍐危?018年版）》共列禁止和許可類(lèi)事項151項，總體上比《清單（試點(diǎn)版）》原有的328項減少了177項，壓減幅度達54%。

 

　　優(yōu)化清單結構。首先，與現行法律法規銜接方面，清單正文不再逐條列出法律法規明令禁止的事項，具體相關(guān)法律措施以清單附件形式列出，市場(chǎng)主體可以從附件中一目了然地了解涉及市場(chǎng)準入管理的所有法律法規條目。其次，與《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》銜接方面，《清單（2018年版）》將產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄中的“淘汰類(lèi)項目”和“限制類(lèi)項目”直接納入，但將《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》有修訂調整的7條措施作為附件列出，其他措施不再逐條列出。第三，與地方法律法規銜接方面，在清單中增設“地方性許可措施”欄目，將少量全國性管理措施未涵蓋、符合清單定位且由省級人民政府根據《立法法》《行政許可法》按照相關(guān)的立法程序制定的地方性市場(chǎng)準入管理措施納入，在體現地區差異性的同時(shí)，進(jìn)一步提升了清單的完備性。第四，與新領(lǐng)域、新業(yè)務(wù)準入管理銜接方面，“禁止準入類(lèi)”新增了兩項針對當前金融領(lǐng)域、互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域出現的新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式的準入管理，分別是“禁止違規開(kāi)展金融相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”和“禁止違規開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，這是為防范在新領(lǐng)域出現監管空白從而導致重大風(fēng)險的必要措施。第五，《清單（2018年版）》保留了對特殊情況下啟動(dòng)市場(chǎng)準入限制的權限，明確因特殊原因需采取臨時(shí)性準入管理措施的，經(jīng)國務(wù)院同意，可作為特別事項條款，實(shí)時(shí)列入清單。

 

　　與此前相比，《清單（2018年版）》更具有系統性和可操作性。下一步，還要在實(shí)踐中更好實(shí)現其與現行準入管理制度的合理銜接，發(fā)揮積極作用。

 

　　“清單”與“機制”有待進(jìn)一步優(yōu)化

 

　　實(shí)施市場(chǎng)準入負面清單制度涉及面寬、調整利益關(guān)系復雜，“清單”和“機制”設計不可能一步到位，從試點(diǎn)到全面實(shí)施，有可能遇到更多更復雜的問(wèn)題，還需在實(shí)踐中進(jìn)一步磨合與優(yōu)化。

 

　　優(yōu)化“清單”。負面清單要通過(guò)“一張清單”列出所有禁止和限制市場(chǎng)主體投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)以及限制的具體措施，由于目前涉及市場(chǎng)準入的行政審批事項、產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄、地方許可事項等一直處于動(dòng)態(tài)調整中，作為清單條目依據的法律法規的調整修改也很難及時(shí)跟上，加之需要新設的事項不斷出現，清單必須保持動(dòng)態(tài)調整。因此，根據清單事項的合法性、必要性、合理性、可行性和可控性，開(kāi)展對清單的“減”“補”“改”，把不符合市場(chǎng)準入負面清單定位的事項刪除，把與清單定位相符且現行有效的事項補充進(jìn)來(lái)，對已列入清單但根據改革發(fā)展形勢需要加嚴或放松準入的作相應調整，將是一項常態(tài)化工作。

 

　　優(yōu)化“機制”。要進(jìn)一步探索負面清單落地的多種操作途徑，在準入機制、審批體制、監管機制、社會(huì )信用體系和激勵懲戒機制、信息公示制度和信息共享制度、法律法規體系等方面積極探索。重點(diǎn)在“兩改”：一是改市場(chǎng)準入的管理方式，把準入方式從傳統的審批制逐步過(guò)渡到主要按條件、按程序準入；二是改市場(chǎng)準入后的監管方式，以準入環(huán)節生成的各種信息為基礎，逐步建立主要以信用為核心、充分運用大數據監管的方式，改變過(guò)去被動(dòng)監管、運動(dòng)式監管的情況。

 

　　總而言之，此次全面實(shí)施市場(chǎng)準入負面清單制度，將在實(shí)踐中進(jìn)一步優(yōu)化“清單”與“機制”，逐步并最終解決各種形式的市場(chǎng)準入壁壘，從根本上改變我國市場(chǎng)準入管理方式。（本文來(lái)源：經(jīng)濟日報 作者：中國宏觀(guān)經(jīng)濟研究院經(jīng)濟體制與管理研究所研究室主任 郭冠男）