【法眼觀(guān)天下】

 

　　作者：周漢華（中國社會(huì )科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、中國法學(xué)會(huì )網(wǎng)絡(luò )與信息法學(xué)研究會(huì )常務(wù)副會(huì )長(cháng)）

 

　　編者按

 

　　大數據是萬(wàn)物及萬(wàn)物“普遍聯(lián)系”的全景式記錄，被稱(chēng)為“信息時(shí)代的石油”。當前，我國正在大力推動(dòng)實(shí)施國家大數據戰略，加快建設數字中國。更好服務(wù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和人民生活改善，成為大數據發(fā)展的時(shí)代命題。編者特邀請三位專(zhuān)家，分析如何避免數據孤島、隱私泄露、算法歧視等問(wèn)題，探討大數據時(shí)代的依法治理之道。

 

　　大數據是以容量大、類(lèi)型多、存取速度快、應用價(jià)值高為主要特征的數據集合?；ヂ?lián)網(wǎng)快速發(fā)展不斷積累的海量數據，使人類(lèi)一切活動(dòng)數據化，萬(wàn)物互聯(lián)，一切留下痕跡。通過(guò)算法對數量巨大、來(lái)源分散、格式多樣的大數據進(jìn)行采集、存儲和關(guān)聯(lián)分析，可以發(fā)現新知識、創(chuàng )造新價(jià)值、提升新能力。

 

　　如今，大數據已經(jīng)被廣泛應用于各行各業(yè)，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟、社會(huì )效益。比如，包括人臉識別在內的智能防控系統提高了案件偵破率；健康醫療大數據推動(dòng)人工智能輔助醫療，可以緩解優(yōu)質(zhì)醫療資源不足現狀；城市大腦與智慧城市的發(fā)展，既可以緩解交通擁堵等老大難問(wèn)題，還可以使城市生活更為美好；基于大眾供給方與大眾需求方供需大數據精準匹配的分享經(jīng)濟新業(yè)態(tài)，可以極大提升社會(huì )資源配置效率，正在迅速改變傳統生產(chǎn)方式，推動(dòng)數字經(jīng)濟等新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。

 

　　由于我國網(wǎng)民人口數量大，大數據應用場(chǎng)景豐富，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)商業(yè)模式創(chuàng )新能力強，大數據發(fā)展具備各種非常有利的條件。黨的十九大報告要求，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數據、人工智能和實(shí)體經(jīng)濟深度融合，有力支撐數字中國、網(wǎng)絡(luò )強國、智慧社會(huì )建設，這為我國大數據發(fā)展明確了方向。

 

　　大數據時(shí)代良法善治護航

 

　　位于河北廊坊的京津冀大數據創(chuàng )新應用中心。光明圖片/視覺(jué)中國

 

　　大數據發(fā)展面臨的問(wèn)題與挑戰

 

　　當前，我國大數據發(fā)展實(shí)踐中面臨的問(wèn)題與挑戰不少，主要表現在四個(gè)方面：

 

　　數據共享不暢，制約大數據發(fā)展與應用。近年來(lái)，隨著(zhù)政務(wù)信息化的穩步推進(jìn)，一些地方和部門(mén)依托網(wǎng)絡(luò )平臺創(chuàng )新政務(wù)服務(wù)，“只進(jìn)一扇門(mén)”“最多跑一次”“不見(jiàn)面審批”等改革措施不斷涌現。但是，政務(wù)服務(wù)平臺建設管理分散、辦事系統繁雜、事項標準不一、數據共享不暢、業(yè)務(wù)協(xié)同不足、數據開(kāi)放滯后等問(wèn)題較為普遍，制約了大數據發(fā)展與應用。

 

　　比如，一直以來(lái)受到各界詬病的“奇葩證明”現象，根源在于政府部門(mén)間的數據無(wú)法共享，只能要求當事人自己承擔證明責任。再如，按照法律規定，電子商務(wù)平臺有義務(wù)對平臺經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)進(jìn)行審核，但是，由于不少地方管理部門(mén)的資質(zhì)審批信息不對外開(kāi)放，使平臺根本無(wú)法履行這種審核義務(wù)，導致法律要求無(wú)法落地。數據共享不暢，導致辦事難、辦事慢、辦事繁等問(wèn)題不時(shí)出現，也制約了政府監管能力的提高，跟不上大數據發(fā)展步伐，甚至會(huì )錯失大數據發(fā)展帶來(lái)的各種機會(huì )。

 

　　萬(wàn)物互聯(lián)環(huán)境下，數據安全風(fēng)險外溢，給國家安全帶來(lái)新挑戰。由于核心技術(shù)受制于人的狀況沒(méi)有根本改變，關(guān)鍵信息基礎設施面臨較大風(fēng)險，并會(huì )外溢至經(jīng)濟、社會(huì )、文化、政治、軍事等不同領(lǐng)域。幾年前發(fā)生的“棱鏡門(mén)”事件，已經(jīng)給全世界敲響了數據安全與國家安全的警鐘。在算法為王的大數據環(huán)境下，如果對算法缺乏有效監管，以個(gè)性化定制推送為特征的信息內容傳播恐會(huì )對主流價(jià)值觀(guān)造成沖擊，加劇兩個(gè)輿論場(chǎng)的相互背離現象，進(jìn)而引發(fā)社會(huì )治理危機。

 

　　大規模的數據采集和處理，加大個(gè)人數據被濫用和權利被侵害風(fēng)險。大數據中最有價(jià)值的無(wú)疑是個(gè)人數據。通過(guò)軟件、傳感器、各種終端等，不同數據控制者都可以對個(gè)人活動(dòng)信息全程采集、實(shí)時(shí)處理。一旦違法違規采集、使用、交換個(gè)人信息，就會(huì )導致個(gè)人數據被濫用，引發(fā)諸如詐騙、綁架、敲詐勒索等連鎖負面后果，影響公共安全與人身財產(chǎn)安全，徐玉玉遭電信詐騙案就是典型。一些App超范圍采集與其提供服務(wù)無(wú)關(guān)的個(gè)人信息，隱含巨大的個(gè)人信息被濫用風(fēng)險。同時(shí)，在大數據處理過(guò)程中，根據財富、性別、膚色、種族、人種、健康狀況、地區差別等各種外在因素所進(jìn)行的算法歧視、大數據殺熟、預測性識別等，不僅涉及濫用個(gè)人數據，更會(huì )侵犯數據主體的各項基本權利，造成新的不平等。

 

　　傳統體制機制規則滯后，不適應大數據發(fā)展要求。當前運用大數據推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展、完善社會(huì )治理、提升政府服務(wù)和監管能力正成為全球性趨勢，帶來(lái)的是經(jīng)濟社會(huì )的全面轉型，而傳統體制機制規則不適應大數據發(fā)展要求的現象日益明顯。比如，根據業(yè)務(wù)領(lǐng)域劃分邊界的傳統行政管理體制和信息系統，很難適應大數據融合要求，出現信息系統林立的信息孤島現象；按照目前法律規定，機動(dòng)車(chē)只能由獲得駕駛員證書(shū)的人員駕駛，測試車(chē)不得上高速公路行駛等，明顯不適應無(wú)人駕駛的發(fā)展；基于生產(chǎn)與消費兩分的傳統行政許可管理方式，無(wú)法直接照搬到建立在大眾供給基礎上的分享經(jīng)濟新業(yè)態(tài)；傳統的權利關(guān)系與權利規則無(wú)法解決市場(chǎng)主體之間的新型數據權益沖突。

 

　　構筑大數據法律體系應堅持的基本法律原則

 

　　近年來(lái)，我國加大力度實(shí)施大數據發(fā)展戰略，相繼出臺《促進(jìn)大數據發(fā)展行動(dòng)綱要》《關(guān)于運用大數據加強對市場(chǎng)主體服務(wù)和監管的若干意見(jiàn)》《“十三五”國家信息化發(fā)展規劃》等文件，從頂層進(jìn)行布局。2015年，國務(wù)院《促進(jìn)大數據發(fā)展行動(dòng)綱要》明確提出了大數據發(fā)展相關(guān)的法規制度建設的具體要求，包括修訂政府信息公開(kāi)條例，積極研究數據開(kāi)放、保護等方面制度，明確政府統籌利用市場(chǎng)主體大數據的權限及范圍；制定政府信息資源管理辦法，建立政府部門(mén)數據資源統籌管理和共享利用制度；研究推動(dòng)網(wǎng)上個(gè)人信息保護立法工作，界定個(gè)人信息采集應用的范圍和方式，加強對數據濫用、侵犯個(gè)人隱私等行為的管理和懲戒；推動(dòng)出臺相關(guān)法律法規，加強對基礎信息網(wǎng)絡(luò )和關(guān)鍵行業(yè)領(lǐng)域重要信息系統的安全保護，保障網(wǎng)絡(luò )數據安全；研究推動(dòng)數據資源權益相關(guān)立法工作。

 

　　經(jīng)過(guò)幾年努力，目前，網(wǎng)絡(luò )安全法已經(jīng)頒布實(shí)施，建立了關(guān)鍵信息基礎設施保護等網(wǎng)絡(luò )安全基本制度；電子商務(wù)法對企業(yè)的數據報送、提供制度做了原則性安排，為管理部門(mén)利用市場(chǎng)主體大數據提供了法律依據；政府信息公開(kāi)條例修訂出臺，為打造政務(wù)公開(kāi)升級版，提升政府信息資源管理水平創(chuàng )造了條件；《國務(wù)院關(guān)于在線(xiàn)政務(wù)服務(wù)的若干規定》對于促進(jìn)政務(wù)服務(wù)跨地區、跨部門(mén)、跨層級數據共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，明確了基本要求；國務(wù)院推進(jìn)“放管服”改革相關(guān)文件，對于推進(jìn)體制機制變革，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，進(jìn)行了全方位探索；數據安全法、個(gè)人信息保護法已經(jīng)被列入本屆人大一類(lèi)立法計劃，正在起草過(guò)程之中，有望進(jìn)一步夯實(shí)數據安全基本制度。另外，貴州、天津等地相繼制定推動(dòng)大數據發(fā)展的地方性法規，更多地方制定了相關(guān)的政府規章或規范性文件；上海等地正在制定促進(jìn)公共數據開(kāi)放的地方性法規或規定，各地數據開(kāi)放工作和制度建設全面推進(jìn)，大數據發(fā)展與應用水平快速提升。

 

　　深入分析可以發(fā)現，我國大數據法規制度建設根據良法善治的要求，體現了四個(gè)鮮明的特點(diǎn)，也是構筑大數據法律體系應該堅持的基本法律原則：

 

　　以底線(xiàn)思維構筑大數據發(fā)展安全防線(xiàn)，加強領(lǐng)導體制，優(yōu)化執行體制，強化預警、預測與預防，加強信息共享與綜合能力建設，有效防范重大安全風(fēng)險，及時(shí)處置突發(fā)安全事件，維護國家利益。

 

　　以創(chuàng )新思維推動(dòng)體制機制變革，“放管服”并重，包容審慎監管，發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，法治政府、廉潔政府、創(chuàng )新政府與服務(wù)型政府共同推進(jìn)，推動(dòng)新業(yè)態(tài)發(fā)展，培育新動(dòng)能，主動(dòng)引領(lǐng)大數據發(fā)展。

 

　　以法治思維明確不同主體行為規范與權利邊界，著(zhù)力處理好管理部門(mén)與市場(chǎng)主體，市場(chǎng)主體之間以及市場(chǎng)主體與數據主體之間的法律關(guān)系，既維護數據主體對個(gè)人信息的控制權，也促進(jìn)市場(chǎng)主體之間的良性數據競爭，并借助大數據提升政府監管能力與服務(wù)能力。

 

　　以共治思維推動(dòng)體系性解決，重視大數據發(fā)展面臨問(wèn)題與挑戰的復雜性、共生性與相互轉化性，避免線(xiàn)性思維、單向思維，構筑多元主體參與、多種政策工具并用、激勵約束并重、依法治理與數據治理相結合的大數據治理新格局。

 

　　《光明日報》（2019年06月23日07版）