新環(huán)保法實(shí)施6年公益訴訟進(jìn)入蓬勃發(fā)展期
環(huán)境公益訴訟基本實(shí)現對重點(diǎn)地區全覆蓋
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6年來(lái)，環(huán)境公益訴訟主體擴大，案件類(lèi)型趨于多元，法規制度逐漸健全，我國環(huán)境公益訴訟取得長(cháng)足發(fā)展。不過(guò)，在賠償金管理和使用等困擾環(huán)境公益訴訟多年的老問(wèn)題尚沒(méi)有徹底解決的同時(shí)，又出現了一些新問(wèn)題，這些問(wèn)題亟待引起重視并采取措施予以解決。
2015年1月1日，新修訂的環(huán)保法實(shí)施。新環(huán)保法明確提出，社會(huì )組織可以提起環(huán)境訴訟。同一年，全國人大常委會(huì )授權最高人民檢察院在13個(gè)?。▍^市）檢察機關(guān)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)。6年來(lái)，由檢察機關(guān)以及社會(huì )組織提起的環(huán)境公益訴訟特別是檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟逐年增多，基本實(shí)現環(huán)境公益訴訟對生態(tài)環(huán)境保護重點(diǎn)地區的全覆蓋。
在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )與上海財經(jīng)大學(xué)近日共同召開(kāi)的“環(huán)境公益訴訟理論與實(shí)踐”專(zhuān)題研討會(huì )上，最高人民檢察院第八廳副廳長(cháng)呂洪濤透露，2015年以來(lái)，檢察機關(guān)每年辦理的環(huán)境公益訴訟案件占到所有公益訴訟案件的60%左右。作為國內最大的環(huán)保組織，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )不僅最早涉足環(huán)境公益訴訟，而且僅新環(huán)保法實(shí)施后提起的訴訟就多達50件，多起案件入選“兩高”典型案例。
6年來(lái)，環(huán)境公益訴訟主體在擴大，案件類(lèi)型趨于多元，法規制度逐漸健全……最高人民法院環(huán)境資源審判庭黨務(wù)廉政專(zhuān)員、二級巡視員李明義在會(huì )上表示，我國環(huán)境公益訴訟已經(jīng)取得長(cháng)足發(fā)展。
盡管環(huán)境公益訴訟取得的成績(jì)可圈可點(diǎn)，但是，在困擾了環(huán)境公益訴訟多年的老問(wèn)題尚沒(méi)有徹底解決的同時(shí)，又出現了一些新問(wèn)題。相關(guān)專(zhuān)家認為，這些問(wèn)題亟待引起重視并采取切實(shí)措施予以解決。
環(huán)境公益訴訟案件類(lèi)型多元
“2009年起，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )就開(kāi)始從事環(huán)境公益訴訟的探索工作，2009年至2015年，新環(huán)保法尚未實(shí)施，有些地方法院認為我們沒(méi)有原告主體資格，其間提起的23起案件有9起沒(méi)有立案。”中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )環(huán)境法律服務(wù)中心副主任魏哲告訴《法治日報》記者，新環(huán)保法實(shí)施后，截至去年底，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )提起的50起案件只有一起沒(méi)有立案，結案率超過(guò)70%,有5次入選最高人民法院公布的各類(lèi)典型案例。
“2015年新環(huán)保法實(shí)施以來(lái)，環(huán)境公益訴訟進(jìn)入了蓬勃發(fā)展時(shí)期，環(huán)境公益訴訟取得長(cháng)足發(fā)展。這一點(diǎn)首先體現在訴訟主體日益擴大上。”李明義說(shuō)，包括中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )在內的提起公益訴訟的社會(huì )組織數量逐步增加。他說(shuō)，2015年7月，檢察機關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)以來(lái)已成為環(huán)境公益訴訟的重要力量。目前，基本實(shí)現環(huán)境公益訴訟對生態(tài)環(huán)境保護重點(diǎn)地區的全覆蓋。
同時(shí)，案件類(lèi)型趨于多元，“從法院受理案件來(lái)看，涉及大氣、水、土壤污染的環(huán)境公益訴訟案件占環(huán)境公益訴訟案件絕大多數，涉及森林、草原、灘涂、濕地生態(tài)保護以及瀕危動(dòng)植物，礦產(chǎn)、林木等自然資源保護的公益訴訟案件也呈逐年增長(cháng)態(tài)勢。”李明義說(shuō)，近幾年，公益訴訟的法規制度逐漸健全，環(huán)境公益訴訟規則逐步細化。其中，最高人民法院出臺了審理環(huán)境民事公益訴訟司法解釋?zhuān)蛔罡呷嗣穹ㄔ号c最高人民檢察院聯(lián)合出臺檢察公益訴訟司法解釋?zhuān)瑑筛哌€聯(lián)合就刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序進(jìn)行批復等。
李明義指出，環(huán)境公益訴訟的審判執行方式也在不斷創(chuàng )新，多地法院探索在公益訴訟中適用禁止令，以有效預防生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴大。同時(shí)，發(fā)揮技術(shù)專(zhuān)家在損害事實(shí)查明、因果關(guān)系認定等方面的輔助作用，增強案件實(shí)施查明效果。運用替代性修復方式，靈活適用補種復綠、增殖放流、護林護鳥(niǎo)、勞務(wù)代償等替代性修復責任，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境恢復，增強環(huán)境資源承載能力。
確立檢察機關(guān)主力軍地位
2015年7月，全國人大常委會(huì )授權最高人民檢察院在13個(gè)省區市檢察機關(guān)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作。據呂洪濤介紹，在兩年試點(diǎn)取得顯著(zhù)成效的基礎上，2017年6月，第十二屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第二十八次會(huì )議作出修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，在民事訴訟法、行政訴訟法中專(zhuān)門(mén)增加檢察公益訴訟條款。同年9月，中央深改委決定在最高人民檢察院設立公益訴訟檢察廳；2018年10月，公益訴訟檢察寫(xiě)入人民檢察院組織法；2019年4月，檢察官法明確公益訴訟的職責。
呂洪濤說(shuō)，在實(shí)踐方面，從2017年到2020年10月，全國各級檢察機關(guān)共立案生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域的公益訴訟案件20萬(wàn)余件，發(fā)出訴前公告和檢察建議17萬(wàn)余件，提起訴訟1萬(wàn)余件。
“從2019年1月到2020年10月，通過(guò)檢察公益訴訟，我們督促修復被損毀濕地面積5千余畝，督促治理被污染水源面積20萬(wàn)余畝，清理被污染水域面積282萬(wàn)畝，保護被污染土壤154萬(wàn)余畝，督促回收和清理生產(chǎn)類(lèi)固體廢物370萬(wàn)噸。”據呂洪濤介紹，2018年，檢察機關(guān)立案公益訴訟案件11萬(wàn)件；2020年前11個(gè)月立案13.5萬(wàn)件。2020年1月到10月，檢察機關(guān)提起的環(huán)境資源案件總共立案67937件，占所有案件的55.5%,向人民法院提起訴訟4214件。
他表示，2017年，檢察機關(guān)公益訴訟制度正式確立以來(lái)，檢察機關(guān)立案的公益訴訟案件逐年增加。呂洪濤特別提到，2017年到2020年，在生態(tài)環(huán)境和資源領(lǐng)域，檢察機關(guān)提起民事訴訟或者刑事附帶民事訴訟被人民法院判決支持，并且執行到位的生態(tài)環(huán)境的補償款逾33億元。
“江蘇徐州檢察機關(guān)在辦理公安機關(guān)移送的販賣(mài)野生動(dòng)物案件中，發(fā)現海南幾家公司把400多只熱帶海龜賣(mài)到多地。”呂洪濤說(shuō)，在最高檢的協(xié)調下，檢察機關(guān)經(jīng)過(guò)與農業(yè)農村部漁政管理部門(mén)協(xié)商，在野生動(dòng)物保護部門(mén)的支持下，檢察機關(guān)聯(lián)合海南當地政府在依法懲治刑事犯罪嫌疑人的同時(shí)，對海龜放歸作了一系列的部署，最終放歸海龜200多只，并對其中60多只海龜安裝了GPS跟蹤系統。
環(huán)境公益訴訟仍有難題待解
盡管我國環(huán)境公益訴訟取得了長(cháng)足進(jìn)展，但是，環(huán)境公益訴訟尚存在諸多不足，如專(zhuān)門(mén)裁判規則不完善，適用于環(huán)境公益訴訟特殊裁判規則研究還需要深入；刑事附帶民事公益訴訟、檢察公益訴訟等領(lǐng)域尚存不少爭議亟待解決；公益訴訟修復資金管理問(wèn)題不夠統一等。李明義說(shuō)，公益訴訟中存在的這些問(wèn)題需要司法實(shí)務(wù)界和理論界共同研究加以解決。
老問(wèn)題還包括賠償金的管理和使用問(wèn)題。魏哲說(shuō)，目前，許多賠償金被放到地方政府財政專(zhuān)戶(hù)里面。由于有明確的審批流程且必須專(zhuān)款專(zhuān)用，使用起來(lái)靈活性較低，導致賠償金容易變成“僵尸”資金。
除了這些老問(wèn)題，近來(lái)又出現了新問(wèn)題。其中包括環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟與政府生態(tài)環(huán)境損害賠償“撞車(chē)”問(wèn)題。據中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )志愿律師劉閨臣介紹，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )在山東提起的兩起環(huán)境公益訴訟已經(jīng)在法院審理，后來(lái)因為政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，他們的案件被裁定中止審理。“這對寶貴的司法審判資源和環(huán)保組織本不寬裕的資金來(lái)說(shuō)都是一種浪費。”劉閨臣說(shuō)。
就“撞車(chē)”問(wèn)題，魏哲認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償應該參照環(huán)境公益訴訟建立公告制度，以解決主體銜接問(wèn)題，避免重復訴訟造成司法資源浪費。
此外，環(huán)保組織建議，一些“僵尸”資金放著(zhù)非?？上?，希望能用以支持其他公益訴訟案件的訴訟費、專(zhuān)家費等等，解決環(huán)保組織環(huán)境公益訴訟當中經(jīng)費困難問(wèn)題。（記者 郄建榮）
