原標題：《西安市大氣污染防治條例》明起施行重點(diǎn)落實(shí)地方政府責任

　　

　　大西北網(wǎng)訊  新修訂的《西安市大氣污染防治條例》將于今年3月1日實(shí)施。“新《條例》內容從52條增加到82條，明確了防治的重點(diǎn)、防治的主體、防治的措施及防治的責任，重點(diǎn)落實(shí)了地方政府責任，并改變了過(guò)去企業(yè)違法成本低守法成本高的弊端。真正做到有的放矢、精準治霾。”西北政法大學(xué)丁巖林副教授在解讀條例時(shí)說(shuō)道。

　　

　　《西安市大氣污染防治條例》自2004年12月制定，經(jīng)2010年7月修正，至今已有七年半時(shí)間。而這期間我國的宏觀(guān)環(huán)境法律政策發(fā)生了巨大變化，該法明顯已經(jīng)不能適應西安市大氣環(huán)境污染防治形勢的需要。2017年初，西安市啟動(dòng)了《西安市大氣污染防治條例》的修訂工作，2017年10月24日西安市第十六屆人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第六次會(huì )議修訂通過(guò)了《西安市大氣污染防治條例》，2017年11月30日陜西省第十二屆人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第三十八次會(huì )議予以批準，該條例將于2018年3月1日起實(shí)施。

　　

　　大氣污染治理槍口對準顆粒物與臭氧

　　

　　西安市特定的產(chǎn)業(yè)結構和能源結構以及氣候和地形條件決定了顆粒物污染是西安市大氣污染防治的重中之重。同時(shí)，隨著(zhù)機動(dòng)車(chē)的增加和其它揮發(fā)性有機物產(chǎn)生行業(yè)的快速發(fā)展，臭氧逐漸成為西安市春夏季節大氣污染的首要“元兇”。西安市歷年來(lái)的空氣質(zhì)量狀況數據有力證明了這個(gè)事實(shí)：2014年全年因臭氧污染造成8天空氣質(zhì)量超標，2015年全年臭氧污染造成21天空氣質(zhì)量超標，2016年全年臭氧污染造成37天空氣質(zhì)量超標，2017年臭氧污染超標更是達到61天。

　　

　　所以，《條例》第三條規定：防治大氣污染應當以治理顆粒物污染與臭氧污染為重點(diǎn)。針對顆粒物來(lái)源的廣泛性，《條例》在監督管理一章中，通過(guò)總量控制制度、現場(chǎng)檢查制度、區域準入制度、環(huán)境監測以及第三方治理等制度來(lái)規范企業(yè)的排放行為；同時(shí)在防治措施一章中又專(zhuān)門(mén)針對西安市顆粒物的主要來(lái)源燃煤進(jìn)行了規范：實(shí)施煤炭總量消減制度、清潔能源替代制度和高污染燃料禁燃區制度等以及對工業(yè)企業(yè)實(shí)施退城入園制度等。

　　

　　針對大氣污染貢獻越來(lái)越大的“臭氧”問(wèn)題，《條例》對臭氧的主要生成來(lái)源揮發(fā)性有機物行業(yè)進(jìn)行了詳細的規范（第45-49條）：對政府而言，政府采購應當優(yōu)先采購低揮發(fā)性有機物含量的產(chǎn)品；在化工、包裝印刷、工業(yè)涂裝等揮發(fā)性有機物控制重點(diǎn)行業(yè)之外，市人民政府還應當根據產(chǎn)業(yè)結構特征和揮發(fā)性有機物排放來(lái)源，確定本市揮發(fā)性有機物控制的其他重點(diǎn)行業(yè)。對于企業(yè)而言，揮發(fā)性有機物控制重點(diǎn)行業(yè)應當開(kāi)展揮發(fā)性有機物污染治理，達到本市執行的排放控制標準；產(chǎn)生含揮發(fā)性有機物廢氣的生產(chǎn)和服務(wù)活動(dòng)，應當在密閉空間或者設備中進(jìn)行，并按照規定安裝、使用污染防治設施；無(wú)法密閉的，應當采取有效措施減少廢氣排放；加油加氣站、儲油儲氣庫、油罐車(chē)和氣罐車(chē)等揮發(fā)油氣的場(chǎng)所、設施應當按照國家有關(guān)規定安裝油氣回收裝置并保持正常使用。

　　

　　三方主體各司其職

　　

　　實(shí)現大氣環(huán)境多元共治

　　

　　在環(huán)境治理領(lǐng)域，政府是屬地責任主體，企業(yè)是環(huán)境保護責任主體，社會(huì )公眾是環(huán)境治理的積極參與主體，三方主體需各司其職、互相配合，才能實(shí)現大氣環(huán)境治理的多元共治。

　　

　　《條例》重點(diǎn)強調了政府的屬地主體責任，把政府責任明確落實(shí)到各級人民政府：市、區縣、鎮以及派出機構，要求各級政府對本區域大氣質(zhì)量負責，要從源頭防控、過(guò)程監管、財政投入以及協(xié)調共治等方面做好大氣污染防治工作?！稐l例》第四條規定：市、區縣人民政府對本行政區域的大氣環(huán)境質(zhì)量負責。市、區縣人民政府應當轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和布局，加大對大氣污染防治的財政投入，建立健全大氣污染防治協(xié)調機制，督促有關(guān)部門(mén)依法履行監督管理職責。開(kāi)發(fā)區管理委員會(huì )應當做好本開(kāi)發(fā)區范圍內的大氣污染防治工作。鎮人民政府、街道辦事處應當做好本轄區的大氣污染防治工作。

　　

　　《條例》第六條規定：市、區縣人民政府和開(kāi)發(fā)區管理委員會(huì )應當建立健全大氣環(huán)境保護目標責任考核評價(jià)制度，將大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標和大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況納入考核內容?？己私Y果應當向社會(huì )公開(kāi)。目前西安市及各區縣都已建立起環(huán)境保護目標責任制和考核評價(jià)制度，環(huán)境保護考核比重也在不斷調整和加重，如果不能完成考核目標將被問(wèn)責?！稐l例》第七條規定：市、區縣人民政府和開(kāi)發(fā)區管理委員會(huì )應當建立健全大氣污染防治問(wèn)責制度。區縣人民政府、開(kāi)發(fā)區管理委員會(huì )、負有大氣環(huán)境保護監督管理職責的部門(mén)和鎮人民政府、街道辦事處未在規定期限內完成大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)，或者對重大大氣污染突發(fā)環(huán)境事件處置不力，或者有市人民政府規定的其他情形的，對其主要負責人及其他責任人員按照有關(guān)規定進(jìn)行問(wèn)責。具體的問(wèn)責辦法將在今后條例的實(shí)施中進(jìn)一步細化并量化。

　　

　　此外，《條例》還規定了限期達標規劃和污染物總量控制制度。因為西安市所處的汾渭平原是國家大氣污染防治的重點(diǎn)區域，離空氣質(zhì)量達標還有很長(cháng)一段距離。所以《條例》規定：市政府應編制大氣環(huán)境質(zhì)量限期達標規劃，制定大氣污染防治年度實(shí)施方案，報市人民政府批準后公布實(shí)施，采取嚴格的大氣污染控制措施，按期達到大氣環(huán)境質(zhì)量標準。大氣污染的主因就是排放的污染物超出了大氣的自?xún)裟芰?，只有把污染物排放總量設定在區域大氣的納污能力之內才能實(shí)現空氣質(zhì)量達標的目標。所以，《條例》規定：市、區縣人民政府應當根據上級人民政府下達的大氣污染物排放總量控制指標，制定大氣污染物排放總量控制計劃，并組織實(shí)施。對未完成年度大氣污染物排放總量控制任務(wù)的區域，市人民政府應當責令該區域所在地的區縣人民政府、開(kāi)發(fā)區管理委員會(huì )主要負責人說(shuō)明情況，并提出整改措施。

　　

　　防治大氣環(huán)境污染

　　

　　企業(yè)是直接責任主體

　　

　　企業(yè)是防治大氣環(huán)境污染的直接責任主體?！稐l例》在《中華人民共和國大氣污染防治法》、《陜西省大氣污染防治條例》以及《西安市揚塵污染防治條例》和《西安市機動(dòng)車(chē)和非道路移動(dòng)機械排氣污染防治條例》的基礎上對企業(yè)的大氣污染防治責任進(jìn)一步細化：除了必須進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)、三同時(shí)和達標排放之外，新建、改建、擴建排放重點(diǎn)大氣污染物的建設項目，建設單位應當在報請環(huán)境保護主管部門(mén)審批環(huán)境影響評價(jià)文件前，取得重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標，并明確指標來(lái)源。建設項目所需重點(diǎn)污染物排放總量，通過(guò)采取有效減排措施、企業(yè)內部調劑等方式仍不能滿(mǎn)足該項目需要的，不足部分可以通過(guò)排污權交易取得。該制度的設定可以有效避免部分地區為追求經(jīng)濟政績(jì)而忽略區域因新增項目造成大氣污染物總量超標，從而使區域大氣環(huán)境質(zhì)量下降。

　　

　　《條例》明確排污單位應當建立環(huán)境保護責任制。向大氣排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應當建立環(huán)境保護責任制度，明確單位負責人和相關(guān)人員的責任，并接受環(huán)境保護主管部門(mén)及其委托的環(huán)境監察機構和其他負有大氣環(huán)境保護監督管理職責的部門(mén)的監督檢查。如果出現違法排放大氣污染物的行為，將追究相關(guān)責任人的法律責任。

　　

　　《條例》還規定了企業(yè)應當安裝大氣污染防治設施并確保正常使用。大氣污染防治設施因維修、故障等原因不能正常使用的，向大氣排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應當采取限產(chǎn)或者停產(chǎn)等措施，確保大氣污染物排放達到規定的標準。禁止通過(guò)偷排、篡改或者偽造監測數據、以逃避現場(chǎng)檢查為目的的臨時(shí)停產(chǎn)、非緊急情況下開(kāi)啟應急排放通道、不正常運行大氣污染防治設施等逃避監管的方式排放大氣污染物。

　　

　　向大氣排放污染物的單位應當按照有關(guān)規定設置監測點(diǎn)位和采樣監測平臺，對其所排放的大氣污染物進(jìn)行自行監測或者委托有環(huán)境監測資質(zhì)的單位監測。原始監測記錄至少保存三年。重點(diǎn)排污單位的自動(dòng)監測設備和運行管理監控平臺應與環(huán)境保護主管部門(mén)的監控平臺聯(lián)網(wǎng)并保證監測設備正常運行和數據有效傳輸等。

　　

　　對于社會(huì )公眾而言，主要的參與方式就是監督政府和企業(yè)并身體力行地踐行低碳生活方式?！稐l例》第三條規定了公眾參與原則，第十條規定了公眾有義務(wù)舉報投訴大氣環(huán)境違法行為并有權獲得獎勵，在第八十條規定了公益訴訟制度。

　　

　　新條例各項措施更具操作性

　　

　　大氣污染防治要靠企事業(yè)單位自覺(jué)遵守法紀，但是利益驅動(dòng)下的違法行為屢禁不止?！稐l例》在吸收《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》及《陜西省大氣污染防治條例》等法律法規的基礎上，結合本地行之有效的經(jīng)驗規定了若干更具操作性的制度：比如二十一條的大氣污染防治網(wǎng)格化監督管理制度。網(wǎng)格化監管是按照屬地管理、分級負責、條塊結合、無(wú)縫對接的原則，科學(xué)劃分網(wǎng)格單元，明確網(wǎng)格管理對象、管理標準和責任人，實(shí)施大氣污染防治常態(tài)化、精細化、制度化管理。目前西安市已經(jīng)建成四級網(wǎng)格體系，實(shí)施鐵腕治霾網(wǎng)格長(cháng)負責制。目前正在加快各級信息平臺建設，形成統一指揮、統一協(xié)調、統一調度的鐵腕治霾網(wǎng)格化信息平臺；加強三級（鎮、街道）網(wǎng)格化基礎能力建設，設置專(zhuān)設機構、固定場(chǎng)所、配備人員、保障車(chē)輛等確保三級網(wǎng)格規范運行；建立完善網(wǎng)格員工作機制，確保日常監管和巡查工作落實(shí)到位。網(wǎng)格化監管制度的實(shí)施有效地彌補了當前環(huán)境執法人員短缺的短板，使大氣環(huán)境違法行為無(wú)處遁形。

　　

　　《條例》細化了重污染天氣應急預案制度。因為該制度涉及公民個(gè)人以及企事業(yè)單位的財產(chǎn)所有權和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權，是這次修法中的焦點(diǎn)問(wèn)題，也是立法征求意見(jiàn)中反饋意見(jiàn)最多的條款?！稐l例》規定市人民政府應當依據重污染天氣預警等級，及時(shí)啟動(dòng)應急預案，并可以根據應急需要采取下列應急措施：（一）責令有關(guān)企業(yè)限產(chǎn)或者停產(chǎn)；（二）限制部分機動(dòng)車(chē)行駛；（三）禁止燃放煙花爆竹；（四）停止或者限制產(chǎn)生揚塵的施工作業(yè)；（五）停止露天燒烤；（六）停止幼兒園和中小學(xué)校組織的戶(hù)外活動(dòng)或者教學(xué)活動(dòng)；（七）停止組織露天體育比賽活動(dòng)及其他露天舉辦的群體性活動(dòng)；（八）組織開(kāi)展人工影響天氣作業(yè)；（九）國家和本省規定的其他應急措施。目前，西安市重污染天氣應急預案已經(jīng)修訂，《條例》的出臺為今后進(jìn)一步完善重污染天氣的應急預案提供了法律依據。

　　

　　除了重污染天氣下的應急限產(chǎn)、停產(chǎn)外，《條例》在吸取京津冀2＋26城市和本地治霾經(jīng)驗的基礎上規定了工業(yè)企業(yè)錯峰生產(chǎn)制度。第三十條規定：市人民政府應當加大工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)季節性調控力度，充分考慮行業(yè)產(chǎn)能利用率、生產(chǎn)工藝特點(diǎn)以及污染排放情況等，針對細顆粒物污染與臭氧污染研究提出行業(yè)錯峰生產(chǎn)要求，引導企業(yè)合理安排生產(chǎn)工期，降低對大氣環(huán)境質(zhì)量的影響。

　　

　　改變企業(yè)“違法成本低守法成本高”的弊端

　　

　　此次修法延續了環(huán)境保護領(lǐng)域修法的思路：重點(diǎn)落實(shí)地方政府責任，提高環(huán)境違法成本，改變違法成本低守法成本高的弊端。所以，在法律責任一章，除了《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》和《陜西省大氣污染防治條例》規定的法律責任之外，《條例》再次加重了政府責任和排污單位的違法責任。

　　

　　比方說(shuō)在高污染燃料禁燃區內，新建、擴建燃用高污染燃料的設施，或者未按照規定停止燃用高污染燃料的，由環(huán)境保護主管部門(mén)沒(méi)收燃用高污染燃料的設施，并處二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下罰款。如果在高污染燃料禁燃區內，銷(xiāo)售高污染燃料的，由工商行政管理部門(mén)責令改正，沒(méi)收原材料、產(chǎn)品和違法所得，并處貨值金額一倍以上三倍以下罰款。

　　

　　如果排污單位在受到罰款處罰后拒不改正，并符合本《條例》規定的三種情形（無(wú)排污許可證、逃避監管、超標或超總量排污）的，將實(shí)施按日連續處罰。即按照第一次罰款的數額乘以違法天數計算罰款數額。假設一個(gè)企業(yè)超標排污，根據《條例》第六十五條規定可以罰款10-100萬(wàn)，如果罰款為100萬(wàn)元，在責令改正違法行為決定書(shū)送達之日起的第30日檢查發(fā)現拒不改正的，則最終的罰款數額將會(huì )是3000萬(wàn)元。

　　

　　對違法行為的處罰，除了大家都非常熟悉的罰款之外，還有更嚴重制裁方式：比方說(shuō)限產(chǎn)、停產(chǎn)以及停業(yè)關(guān)閉等?！稐l例》在第65、67、69、70、73、76條等條款中都規定了停產(chǎn)整治。對于無(wú)證排污、超標超總量排污、不正常運行污染防治設施或者受到罰款處罰后拒不改正的排污單位，環(huán)保機關(guān)將責令停產(chǎn)整治；情節嚴重的，報有批準權的人民政府同意后關(guān)閉。這些措施直接關(guān)系到企業(yè)的生死存亡，不再是過(guò)去靠繳納罰款就可以應付過(guò)關(guān)了。

　　

　　除了對排污單位的上述制裁外，條例還規定了企業(yè)直接責任人進(jìn)行拘留的條款。條例第六十六條規定：以拒絕進(jìn)入現場(chǎng)等方式拒不接受環(huán)境保護主管部門(mén)及其委托的環(huán)境監察機構或者其他負有大氣環(huán)境保護監督管理職責的部門(mén)監督檢查的，構成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法予以處罰。事實(shí)上該條款規定的就是因妨礙執行公務(wù)實(shí)施行政拘留的情形。

　　

　　《條例》在重點(diǎn)關(guān)注生產(chǎn)污染的同時(shí)，也加大了對于擾民生活污染的懲處力度?！稐l例》第七十三條規定：在居民住宅樓、未配套設立專(zhuān)用煙道的商住綜合樓、商住綜合樓內與居住層相鄰的商業(yè)樓層內新建、改建、擴建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務(wù)項目的，由城市管理行政管理部門(mén)責令改正；拒不改正的，予以關(guān)閉，并處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款?！稐l例》第七十四條規定：在區縣人民政府和開(kāi)發(fā)區管理委員會(huì )劃定的禁止區域露天燒烤食品、騎墻燒烤食品或者為露天燒烤食品、騎墻燒烤食品提供場(chǎng)地的，由城市管理行政管理部門(mén)責令改正，沒(méi)收燒烤工具和違法所得，并處五百元以上二萬(wàn)元以下罰款。

　　

　　《西安市大氣污染防治條例》的修訂僅僅為今后大氣污染防治工作提供了“有法可依”，只有全社會(huì )真正做到“有法必依”、執法部門(mén)“執法必嚴”、對違法行為“違法必究”，才能最終實(shí)現西安市大氣環(huán)境質(zhì)量達標和改善。