陜西行政區劃調整調：撤縣設市欠“標準”區在強縣里孕育
繼高陵、華縣、橫山獲批設區后，陜西省目前還有西安市戶(hù)縣、延安市安塞縣、寶雞市鳳翔縣、漢中市南鄭縣、商洛市洛南縣在積極推進(jìn)撤縣設區。
在今年的全國兩會(huì )上，陜西省政協(xié)副主席、民革陜西省委員會(huì )主委李曉東提案建議國家支持陜西行政區劃調整，加快陜西撤縣設市、設區步伐，引起了社會(huì )各界的廣泛關(guān)注。陜西目前的撤縣設市進(jìn)展情況如何？有哪些縣在申報撤縣設市？設市后有什么重大意義？對此，記者進(jìn)行了采訪(fǎng)調查。
從去年兩會(huì )的《關(guān)于黃陵縣撤縣設市的提案》到今年的《關(guān)于支持陜西行政區劃調整的建議》，省政協(xié)副主席李曉東針對行政區劃問(wèn)題多方奔走、大力呼吁。他說(shuō)，現有的行政區劃已經(jīng)不能適應陜西經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的新變化，亟待調整。
李虎平，陜西省民政廳區劃地名處處長(cháng)，作為陜西行政區劃調整事項的直接參與者，近年來(lái)做了大量細致工作。他表示，雖然目前陜西縣級市數量偏少，但《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮化建設的若干意見(jiàn)》等文件的出臺，為陜西加快推進(jìn)撤縣設市帶來(lái)了新機遇。
全省僅有3個(gè)縣級市
韓城、華陰、興平是陜西省僅有的3個(gè)縣級市，分別于1983年10月、1990年12月、1993年6月經(jīng)國務(wù)院批準撤縣設市。
截至2015年底，全國縣級市360個(gè)，平均每省13個(gè)，而我省只有3個(gè)，僅多于寧夏回族自治區和西藏自治區，不足全國1%，且都集中在關(guān)中地區，陜南陜北空缺；全國有市轄區902個(gè)，平均每市轄區2.7個(gè)，我省略低于此水平，仍有延安、漢中、商洛、安康4個(gè)市屬“一市一區”，縣級市和市轄區數量偏少，與陜西省經(jīng)濟社會(huì )高速發(fā)展局面嚴重不符。
“十二五”時(shí)期陜西年均實(shí)現GDP是“十一五”的2.2倍，是“十五”的5.7倍，經(jīng)濟發(fā)展速度連續十年處于全國第一方陣。2010年，陜西經(jīng)濟總量進(jìn)入萬(wàn)億元俱樂(lè )部，2015年達到18172億元，鐫刻出陜西歷史的新標高。城鎮化建設方面，2012年全省城鎮化率突破50%，2015年達到53.6%，城鎮化水平大幅提升。
經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )轉型需要與之匹配的行政區劃。近兩年，國家對陜西行政區劃調整給予了相應的支持，西安市高陵縣、渭南市華縣、榆林市橫山縣相繼撤縣設區，但仍然不能滿(mǎn)足中小城市群建設的迫切需求。
我國撤縣設市始于1983年。1983年至1986年，我國約有100個(gè)縣成為縣級市。國家于1986年、1993年兩次提高門(mén)檻和標準。1997年，由于一擁而上的盲目沖動(dòng)，造成有些縣級市市區農村人口比重過(guò)大，城郊比例失調，城鄉概念模糊等“假性城市化”問(wèn)題，國務(wù)院正式凍結縣改市。改革歷時(shí)10年多，超過(guò)400個(gè)縣或者說(shuō)接近15%的縣成為縣級市。直到2013年，吉林省扶余縣、云南省彌勒縣撤縣設市，成為首批重新設市的受益者。政策雖有松動(dòng)，但并未完全放開(kāi)，專(zhuān)家稱(chēng)之為“謹慎的解凍”。
事實(shí)上，自國務(wù)院暫停審批縣改市以來(lái)，縣變身為市的高溫不退。據專(zhuān)家統計，全國各省已遞交民政部申請撤縣設市的縣超200個(gè)，有計劃撤縣設市的縣多達四五百個(gè)。近年來(lái)，隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，很多大縣、強縣就產(chǎn)業(yè)和人口而言，早已是事實(shí)上的城市，需要行政身份上的確認，否則，就會(huì )限制中小城市的建設。因此，給撤縣設市解凍，成為行政區劃改革的大勢所趨。業(yè)界專(zhuān)家頻頻呼吁應加速重啟撤縣設市，甚至認為“其緊迫程度不亞于放開(kāi)二胎”。
萬(wàn)事俱備只欠“標準”
神木縣是榆林能源化工基地的核心區域，是國家“西煤東運”“西電東輸”“西氣東輸”的重要源頭和連接地，是目前陜西唯一上報國務(wù)院等待撤縣設市審批的經(jīng)濟強縣。
“2012年，神木由省政府上報國務(wù)院待批，目前各市有9個(gè)縣向省政府上報了撤縣設市申請，分別是安康旬陽(yáng)，漢中勉縣，渭南富平、蒲城，榆林靖邊、綏德，延安黃陵、子長(cháng)，咸陽(yáng)彬縣。”李虎平介紹說(shuō)，“目前撤縣設市審批工作基本屬于停滯狀態(tài)，主要原因是撤縣設市的國家新標準還處于最后的討論修訂階段，還未經(jīng)國務(wù)院批準頒布。”
據了解，目前我國公開(kāi)的撤縣設市標準，是1993年國務(wù)院批轉的民政部《關(guān)于調整設市標準報告》的通知。報告中，以每平方公里人口密度劃分三大類(lèi)，下分人口、經(jīng)濟、基礎建設9個(gè)小類(lèi)要求。當年，我國的城鎮化水平不到30%，而2015年城鎮化率達到56.1%，過(guò)去的標準已經(jīng)嚴重過(guò)時(shí)，例如標準偏低、指標體系不盡合理、設市模式不夠完善等，不符合目前的發(fā)展現實(shí)。
根據過(guò)去的標準，神木縣早在2012年各項指標均已達到并大幅超出標準。其中GDP總量是國定標準25.1倍，人均地區生產(chǎn)總值是39.8倍，城鎮化率已達63%，縣域集聚人口超過(guò)40萬(wàn)?？梢哉f(shuō)，神木早已不是傳統意義的農業(yè)縣。
由于新標準暫未公布，神木只能耐心地在民政部長(cháng)長(cháng)的名單上排隊，上報到省政府的9個(gè)縣也得等標準公布后做相應處理。
新標準應有哪些變化？陜西省社科院學(xué)術(shù)委員會(huì )副主任張寶通建議，新標準應體現東西部地區的差異化，向西部地區傾斜，這樣才能更有利于西部地區的城鎮化進(jìn)程和經(jīng)濟的加快發(fā)展。
李曉東認為，撤縣設市應該有具體的考量標準，但發(fā)展速度往往快過(guò)預期、標準制定也往往容易滯后，所以不能唯指標論，還需要考察地區的獨特性和聚合力。例如，黃陵縣雖然經(jīng)濟總量不算很大，但是有獨特的資源稟賦，黃帝陵享譽(yù)海內外，是全國重要的愛(ài)國主義教育基地和統戰基地，在維系民族情感、增進(jìn)民族團結、推動(dòng)祖國統一等方面具有不可替代的地位和作用。撤縣設市后，有利于其做大品牌，做強經(jīng)濟。陜南地區經(jīng)濟較為落后，但近年來(lái)隨著(zhù)高速公路、高鐵等基礎設施的改善，陜南呈現迅猛發(fā)展勢頭，經(jīng)濟的聚合力和輻射力不容小覷，有廣闊的發(fā)展前景。
據參與過(guò)新標準草案討論的相關(guān)人士介紹，新標準將從人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境與基礎設施、基本公共服務(wù)四大方面制定指標，體現東、中、西部的差異化，同時(shí)，污水處理率、城市綠地率、公共服務(wù)等各項指標的精細化要求更高，對陜西各個(gè)撤縣設市縣來(lái)說(shuō)，既是機遇也是挑戰。
撤縣設市有何好處
從“縣”到“市”，這一字之差到底差在哪里，讓全國數百個(gè)縣如此熱情高漲？
李虎平指出，撤縣設市后，雖然政府的行政級別不變，但其發(fā)展定位和思路會(huì )發(fā)生改變?？h的工作重點(diǎn)是以農村為重點(diǎn)兼顧城市，而縣級市是以城市工作為重點(diǎn)兼顧農村。
這種定位的轉變，會(huì )帶來(lái)一系列連鎖反應。首先，體現在政府部門(mén)設置和編制確定上，縣一般涉農部門(mén)較多，市則以城市經(jīng)濟和城市管理部門(mén)設置為主；再者，上級政府轉移支付或者專(zhuān)項扶持資金也有差別，縣一般只能用于農業(yè)相關(guān)領(lǐng)域，而市可以用于城市相關(guān)領(lǐng)域。撤縣設市會(huì )帶來(lái)城市建設快速發(fā)展，社會(huì )服務(wù)和公共管理更趨向城市化，標準會(huì )更高。
有媒體曾報道，云南彌勒縣升級為縣級市后，招商方面取得重要進(jìn)展，考慮到可以預見(jiàn)的城區人口增長(cháng)，“一些輕級能源項目開(kāi)始進(jìn)駐，一些金融機構以及中介機構也相繼找了過(guò)來(lái)。”而在財政方面，上升的上級返還比例和城市維護建設稅，可能為彌勒帶來(lái)一年1000多萬(wàn)元的收入增長(cháng)。
“撤縣設市可以縮短行政決策路徑，把經(jīng)濟發(fā)展快、帶動(dòng)作用明顯的縣，從繁瑣的決策鏈條中提出來(lái)，讓其有一定的獨立決策權，有利于當地經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展。”李曉東強調，好的管理就是適度放權，撤縣設市有利于提高政府決策效率。
同時(shí)，撤縣設市會(huì )加速經(jīng)濟要素的聚集，從而推動(dòng)城鎮化的更好發(fā)展。升級為縣級市后，有助于培養當地居民的市民意識，提高自身修養，培養城市文化。“市”作為全世界普遍通行的行政建制，和其他國家、地區交流聯(lián)絡(luò )起來(lái)更為方便，有利于招商引資和吸引人才。
2月6日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮化建設的若干意見(jiàn)》對城鎮化建設提出新的要求，強調要加快啟動(dòng)相關(guān)工作，將具備條件的縣和特大鎮有序設置為市。尤其是要適當放寬中西部地區中小城市設置標準，加強產(chǎn)業(yè)和公共資源布局引導，適度增加中西部地區中小城市數量。這對于陜西行政區劃調整是極大的利好，我們應把握機遇，充分做好各項申報工作，爭取更多的支持。
各級黨委要對行政區劃工作加強領(lǐng)導。去年12月25日頒布的《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì )工作條例》規定，黨的地方委員會(huì )應當通過(guò)召開(kāi)全會(huì )的方式研究討論本地區行政區劃調整以及有關(guān)黨政群機構設立、變更和撤銷(xiāo)方案。
全國撤縣設市大事記
●1983年江蘇常熟撤縣設市獲批。
●1983年至1986年我國約有100個(gè)縣成為縣級市。
●1986年國家提高撤縣設市門(mén)檻和標準。
●1993年國家再次提高撤縣設市的要求。
●1994年10月中央發(fā)函要求各級停止“撤縣設市”。
●1997年國務(wù)院批準最后一個(gè)撤縣設市的行政區湖北漢川后，正式凍結縣改市。改革歷時(shí)10年多，超過(guò)400個(gè)縣或者說(shuō)接近15%的縣升級為縣級市。
●十八屆三中全會(huì )《決定》提出，優(yōu)化行政區劃設置，完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序設市。
●2013年1月24日，民政部撤銷(xiāo)吉林省扶余縣，設立縣級扶余市；撤銷(xiāo)云南省彌勒縣，設立縣級彌勒市。
7月3日，撤銷(xiāo)青海省玉樹(shù)縣，設立縣級玉樹(shù)市。
●2014年12月16日，撤銷(xiāo)云南省香格里拉縣，設立縣級香格里拉市。
●2015年2月17日，撤銷(xiāo)四川省康定縣，設立縣級康定市。
8月1日，撤銷(xiāo)廣西壯族自治區靖西縣，設立縣級靖西市；撤銷(xiāo)云南省騰沖縣，設立縣級騰沖市。
11月2日，撤銷(xiāo)四川省馬爾康縣，設立縣級馬爾康市。
12月15日，撤銷(xiāo)黑龍江省東寧縣，設立縣級東寧市。
陜西行政區劃調整調查之二：縣里成長(cháng)的區
撤縣設區，絕不是簡(jiǎn)單意義上的換塊牌子、改個(gè)稱(chēng)呼。區和縣雖然只是一字之差，但里面的內涵變化卻非常大。在城鎮化的大背景下，做強縣區，聚集資源，對于一個(gè)地方的發(fā)展有著(zhù)不可低估的作用。由“縣”到“區”，意味著(zhù)由以農村為主的縣域發(fā)展，向以城市為主的市域發(fā)展轉變。
4月1日上午，渭南市華州區，位于城市新區寬闊的子儀路上車(chē)流如織。
從華縣到華州區，一字之差，但給這個(gè)地方帶來(lái)的變化卻已經(jīng)漸入人心。“撤縣設區絕不是簡(jiǎn)單意義上的換塊牌子、改個(gè)稱(chēng)呼，而是由以農村為主的縣域發(fā)展，向以城市為主的市域發(fā)展轉變。撤縣設區有利于我們同城共享公共服務(wù)設施和教育、就業(yè)等民生保障政策，群眾將過(guò)上更高品質(zhì)的生活，更有利于提升我們的對外形象和地區價(jià)值，吸引更多的發(fā)展要素和資源聚集”華州區區長(cháng)朱?？≌f(shuō)。
撤縣設區對于一個(gè)地方經(jīng)濟發(fā)展的積極作用顯而易見(jiàn)，但老百姓更關(guān)心他們的生活能不能得到改善，家園能不能變得更好。“從縣變成區以后，華州城區的總規劃已經(jīng)按照區的標準進(jìn)行了修訂，城市往西發(fā)展融入渭南主城區，城區將新建南山公園和一個(gè)水景景觀(guān)公園，老百姓的生活將更加便利宜居。”華州區城建局總工劉浩介紹說(shuō)。
三個(gè)縣先后設區
去年以來(lái)，繼高陵撤縣設區后，陜西省華縣、橫山也先后獲批撤縣設區。
如果我們稍加分析，會(huì )發(fā)現這三個(gè)縣不僅自身經(jīng)濟實(shí)力明顯，而且對所在區域的整體發(fā)展有著(zhù)明顯的補缺和助力作用。
2015年8月，高陵區委書(shū)記楊曉東在高陵撤縣設區揭牌儀式現場(chǎng)說(shuō)：縣改為區不僅僅是名稱(chēng)的改變，它意味著(zhù)將要為大西安的發(fā)展承擔更大的責任，付出更多的努力，拓展了發(fā)展的新空間。為此要全力以赴加快渭北工業(yè)區高陵裝備工業(yè)組團建設，抓好涇渭河綜合治理，推進(jìn)涇渭濕地保護，把涇渭河沿岸打造成亮麗的風(fēng)景線(xiàn)。加快推進(jìn)城鄉一體化進(jìn)程，統籌發(fā)展就業(yè)、社保、教育、醫療等各項社會(huì )事業(yè)，讓高陵的人民群眾享受更好更優(yōu)的公共服務(wù)，感受到撤縣設區帶來(lái)的好處。
華縣，一直以來(lái)是渭南的經(jīng)濟重鎮，擁有距離渭南主城區便捷的區位優(yōu)勢，撤縣設區后，將會(huì )對渭南拉大城市骨架，創(chuàng )建百萬(wàn)人口大城市起到助力作用。華縣位于關(guān)中平原東部，是陜西“一線(xiàn)兩帶”、“關(guān)中—天水經(jīng)濟區”和“晉陜豫黃河金三角”的核心區域。通過(guò)華縣撤縣設區，對于加快關(guān)天經(jīng)濟帶發(fā)展，承接黃河金三角區域及中東部產(chǎn)業(yè)轉移，促進(jìn)生產(chǎn)要素合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，加快陜西東大門(mén)建設都具有十分重要的意義。
橫山地處榆林市中部偏西，位于毛烏素沙漠與黃土高原過(guò)渡地帶，是正在建設的國家能源化工基地以及“西氣東輸、西煤東運、西電東送”的重要組成部分，也是著(zhù)名的古邊塞重鎮和革命老區。早在2011年印發(fā)的《陜西省“十二五”城鎮化發(fā)展規劃》中，就提到了橫山撤縣設區將作為榆林市城鎮化發(fā)展的重要目標。在規劃中寫(xiě)道：以建設陜甘寧蒙晉毗鄰區域國家能源化工基地中心城市、打造陜西第二經(jīng)濟增長(cháng)極為目標，積極推進(jìn)橫山撤縣設區和榆橫一體化建設，加快榆橫工業(yè)園區建設，促進(jìn)中心城區生產(chǎn)功能向橫山轉移。
橫山設區后，榆林市的行政區劃由1區11縣調整為2區10縣。市轄區面積由原來(lái)的6797平方千米擴大為10881平方千米，市轄區人口由原來(lái)的55萬(wàn)人擴大為92萬(wàn)人。
5個(gè)縣積極推進(jìn)
繼高陵、華縣、橫山獲批設區后，陜西省目前還有西安市戶(hù)縣、延安市安塞縣、寶雞市鳳翔縣、漢中市南鄭縣、商洛市洛南縣在積極推進(jìn)撤縣設區。
“撤縣設區是有條件的，而且有嚴格的程序，必須經(jīng)省、市政府同意，最后經(jīng)過(guò)民政部和國務(wù)院同意，經(jīng)實(shí)地考察方能批準。”渭南市華州區民政局副局長(cháng)王懷欣說(shuō)。目前撤縣設區，主要依靠國務(wù)院批轉民政部1993年38號文件《關(guān)于調整設市標準的報告》，由于近十多年來(lái)經(jīng)濟發(fā)展速度很快，各地撤縣設區的申請越來(lái)越多，為了適應形勢發(fā)展，民政部出臺了一個(gè)《市轄區設置標準》（征求意見(jiàn)稿），允許直轄市和地級市設立市轄區，其中市區總人口在300萬(wàn)人以上的城市，平均每60萬(wàn)人可設立1個(gè)市轄區。最小的市轄區人口不得少于25萬(wàn)人，其中非農業(yè)人口不得少于10萬(wàn)人。對于中心城市郊縣（縣級市）改設市轄區，須該縣（市）就業(yè)人口中從事非農業(yè)人口不得低于70%；第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在國內生產(chǎn)總值中的比重達到75%以上。改設市轄區的縣（市），全縣（市）國內生產(chǎn)總值、財政收入不得低于上一年本市市轄區對應指標的平均水平。
因為標準提出較早，面對近幾年來(lái)，我國大城市和特大城市周?chē)慕伎h改區較多，而且有不斷增長(cháng)的勢頭，有業(yè)內人士建議說(shuō)：對于縣改區，要從市轄區調整入手，本著(zhù)有利于行政管理、有利于經(jīng)濟的可持續發(fā)展、有利于環(huán)境的改善和人民群眾生活質(zhì)量提高的原則進(jìn)行。我國地域遼闊，各大城市之間以及單個(gè)城市內部城區之間在區位、規模、經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)特色等方面有較大差異，因此不能相互效仿、一哄而起。要從本地的實(shí)際情況出發(fā)，充分調查研究，按照精簡(jiǎn)、效能的原則，合理調整大中城市市區行政區劃，從嚴控制縣改區，防止大中城市市區范圍不合理地盲目擴大。
但從另一個(gè)方面來(lái)說(shuō)，在城鎮化的大背景下，做強縣區，聚集資源，對于一個(gè)地方的發(fā)展還是有著(zhù)較大的積極作用。“由縣到區，當然不一定全是好處，但從大的方面看，從以農業(yè)和農村為主的區域，向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)推進(jìn)的城市發(fā)展，標準提高了，發(fā)展的動(dòng)能和后勁自然就更足了。”陜西省社科院農村研究所所長(cháng)王健康說(shuō)。
區在強縣里孕育
不管是縣，還是區和市，發(fā)展才是硬道理，老百姓生活越來(lái)越好才是硬道理。
撤縣設區的縣，在設區之前都是本區域內發(fā)展較好、經(jīng)濟較強的縣，設區之后，能不能發(fā)展得更好，老百姓能夠有多少獲得感才是大家所關(guān)心的。
銅川市耀州區設區已經(jīng)有10多年歷史了，在設區之前就占據著(zhù)銅川市經(jīng)濟總量的半壁江山。自2002年撤縣設區以來(lái)，耀州經(jīng)濟實(shí)現快速發(fā)展。生產(chǎn)總值由10.6億元增長(cháng)到104.5億元，固定資產(chǎn)投資由2億元增長(cháng)到142.1億元，財政收入由5000萬(wàn)元增長(cháng)到9.2億元，社會(huì )消費品零售總額由3.8億元增長(cháng)到24.5億元，分別增長(cháng)了10倍、71倍、18.4倍、6倍。三產(chǎn)產(chǎn)業(yè)結構由2002年的16.8∶49∶34.2調整為2015年的7.5∶69.2∶23.3，明顯呈現一產(chǎn)強、二產(chǎn)興、三產(chǎn)活的特點(diǎn)。
“當然，撤縣設區最大的變化，我認為還是人的變化，最突出的就是干部群眾思想觀(guān)念的變化。”耀州區招商局局長(cháng)楊濤說(shuō)。“撤縣設區，把我們從一種封閉的小縣城思維里解放出來(lái)，我們的標準提高了，視野開(kāi)闊了，想問(wèn)題辦事情的主動(dòng)性提高了，這對我們的招商工作提供了很大的幫助，畢竟一個(gè)地方的文明素質(zhì)和思想意識在很大程度上決定著(zhù)你的投資環(huán)境。”
在華州區招商局書(shū)記賈建華看來(lái)，撤縣設區對招商工作一個(gè)更大的利好在于，用地指標會(huì )得到一定程度的傾斜。“我們以前招項目最頭疼的一點(diǎn)就是用地問(wèn)題，沒(méi)有建設用地指標，我們一些大項目、好項目就無(wú)法落地。”
撤縣設區，經(jīng)濟發(fā)展指標也是一個(gè)硬杠桿，如果這個(gè)縣經(jīng)濟發(fā)展不行，即便離主城區很近也不會(huì )變成區。所以盡管設區對一個(gè)地方發(fā)展有諸多利好，但做強縣本身還是首要的。在大力推進(jìn)城鎮化的當下，做強縣城，發(fā)展縣域經(jīng)濟至少有“承上”和“啟下”的雙重作用。所謂“承上”，是指縣城連接大城市、大市場(chǎng)，有很多縣城成為較大城市的衛星城，成為大城市產(chǎn)業(yè)體系的一部分。所謂的“啟下”，是指縣城作為縣域經(jīng)濟的龍頭，通過(guò)城鄉一體化的部署，把基礎設施向鄉村延伸、公共服務(wù)向鄉村覆蓋，逐步形成以城帶鄉、城鄉互動(dòng)、一體化發(fā)展的新格局，從而引領(lǐng)農村的發(fā)展。
區在強縣里孕育，許多人把眼睛盯在設區設市上，但真正重要的還是改革、創(chuàng )新和發(fā)展。“變成區以后，最關(guān)鍵的還是看發(fā)展，縣是一個(gè)獨立的主體，區主要還是要跟市走，你多了很多機會(huì )，可也會(huì )少了一些自主權，標準提高了，補助減少了，能不能承載起發(fā)展的重任，能不能提升老百姓的生活品質(zhì)，還是一個(gè)大課題，所以對于撤縣設區的縣來(lái)說(shuō)，變成區才只是一個(gè)起點(diǎn)。”王健康說(shuō)。記者 賀小巍
陜西省從2014年開(kāi)始的撤鄉并鎮工作，經(jīng)過(guò)兩年多的調整，僅鄉鎮就減少了204個(gè)，變成了1012個(gè)鄉鎮，街道辦則達到了279個(gè)。隨著(zhù)城鄉發(fā)展一體化的不斷推進(jìn)，撤鄉并鎮已成為加快城鎮化的“催化劑”，撤并后的鄉鎮機構“消腫減負”，有了集中精力辦大事的基礎。
深化鎮村綜合改革，是貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì )精神的重要內容，是創(chuàng )新基層社會(huì )治理體系、提高社會(huì )治理能力的客觀(guān)需要，也是保障和改善民生、打通聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”、實(shí)現城鄉居民公共服務(wù)均等化的迫切要求，對推動(dòng)基層民主管理、激發(fā)農村發(fā)展活力、促進(jìn)城鄉一體化發(fā)展具有重要意義。
那么，輕裝上路的小鎮能否兼顧效率與公平，讓群眾享受到更有效的公共服務(wù)？機構人員做減法，管理服務(wù)做加法，撤并之后的發(fā)展問(wèn)題又該如何求解？
這些鄉鎮，為啥要合并？
當你從小生活的鄉村，突然間換了一種稱(chēng)呼；當你向別人介紹自己家鄉的時(shí)候，突然間變了一個(gè)前綴，你的感覺(jué)會(huì )是怎樣？
家住秦東大荔縣趙渡鎮魯安村的村民蘇雷的第一感覺(jué)是：“改口還是不適應呀！”去年年初，他家原本所在的平民鎮并入了趙渡鎮，自此，這個(gè)黃河岸邊長(cháng)大的年輕人每逢向人做自我介紹時(shí)，從“我來(lái)自黃河畔的平民鎮”變成了“大荔東邊的趙渡鎮”。字詞上的不同反映的是蘇雷心中對過(guò)去鎮子名稱(chēng)的留念。
然而，與稱(chēng)呼上的不適應相反的是，蘇雷從自己身邊的變化上卻變得很支持裁撤鄉鎮的舉措，其中最重要的表現之一便是鄉村道路的建設方面。“過(guò)去修路我們經(jīng)常全村湊錢(qián)，各村修各村，現在卻是上面（政府）統一拿錢(qián)，統一規劃，比原來(lái)合理多了。”蘇雷說(shuō)。
在蘇雷的感慨背后，是以平民鎮并入趙渡鎮這一行政區劃調整事件為代表的新一輪鄉鎮綜合改革。據了解，為全面深化農村綜合改革，加快推進(jìn)城鄉一體化發(fā)展，省委、省政府決定，從2014年起，在全省開(kāi)展以合理調整規模、加快職能轉變?yōu)橹饕獌热莸逆偞寰C合改革。
為何要調整呢？“隨著(zhù)改革的不斷深化，城市經(jīng)濟煥發(fā)出巨大活力，農村經(jīng)濟發(fā)展卻相對滯后，做好包括撤鄉并鎮在內的鎮村綜合改革，對推動(dòng)城鄉二元結構向城鄉一元結構轉變、農村社會(huì )形態(tài)向城鄉一體社會(huì )形態(tài)轉變、傳統農民向現代市民轉變，促進(jìn)農村集體經(jīng)濟發(fā)展轉型和振興，保障和改善農民生活和自然環(huán)境都具有重要意義。”西安交通大學(xué)經(jīng)濟與金融學(xué)院副教授王育寶說(shuō)道。
在此次調整中，不少農村被合并。農村合并的原則是什么呢？據省民政廳有關(guān)人員介紹，近些年農村出現不少空心村，在此次農村的調整中，主要是以經(jīng)濟實(shí)力較強、區位優(yōu)勢明顯、交通便利、人口較多的村為基礎，撤并小村和空心村，建立大村或中心村。合并后的鄉鎮機構一般設“五辦三站”，即黨政辦公室、經(jīng)濟發(fā)展（市場(chǎng)監管）辦公室、社會(huì )事務(wù)管理辦公室、維護穩定辦公室、宣傳科教文衛辦公室和經(jīng)濟綜合服務(wù)站、社會(huì )保障服務(wù)站、公用事業(yè)服務(wù)站。
“此次鎮村綜合改革工作與以往鄉鎮改革有很大區別，不僅撤鎮，還并村，涉及面廣、政策性強、任務(wù)重、難度大，為了穩步推進(jìn)，我們高度重視，提早謀劃。”大荔縣縣長(cháng)王青峰如此評價(jià)此次鎮村綜合改革。
據省民政廳的統計，在此次調整之前，我省有鄉鎮1216個(gè)，街道辦事處204個(gè)，村26589個(gè)。此次調整后，僅鄉鎮就減少了204個(gè)，變成了1012個(gè)鄉鎮，街道辦則是達到了279個(gè)。在合并時(shí)，原則上關(guān)中地區撤并1500人以下的村，撤并比例不低于關(guān)中現有村數的34%；陜北地區撤并800人以下的村，撤并比例不低于陜北現有村的45%；陜南地區撤并1000人以下的村，撤并比例不低于陜南現有村數的25%。
一個(gè)新的基層區域格局，正在悄然形成。
合并之后，機構咋改革？
對于嵐皋縣花里鎮原食藥監所所長(cháng)胡福林來(lái)說(shuō)，本次鎮村綜合改革算是“駕輕就熟”。胡福林在原曉道鄉就擔任鄉綜治辦主任，屬鄉班子成員。2011年，曉道鄉撤并至佐龍鎮，胡福林任佐龍鎮一般干部，享受副科待遇。2014年，胡福林調至花里鎮任食藥監所所長(cháng)，成為實(shí)職副科。
這次鎮村改革，鎮級食藥監所撤并為市場(chǎng)監督所，胡福林再次從領(lǐng)導崗位轉任非領(lǐng)導崗位。他告訴記者，“一來(lái)二去，被‘改革’了兩次，如果說(shuō)心里不委屈，那是假的，但是本次鎮村綜合改革，對于老百姓來(lái)說(shuō)是大好事，各項惠民政策也將隨之整合，這是全縣的大事、好事，要堅決擁護……”
根據《嵐皋縣鎮村綜合改革實(shí)施方案》，最直觀(guān)的數字顯示是：15個(gè)鎮撤并為12個(gè)鎮，188個(gè)村撤并為125個(gè)村，鎮科級干部由180多名減少到96名，涉及的43個(gè)原縣派駐機構全部下放到鎮。這些數字的背后，是一些機構要摘牌子，一些干部要摘“帽子”。撤并鎮村的債權債務(wù)怎么處置？干部隊伍如何穩定？信訪(fǎng)矛盾、公共服務(wù)保障等方面的問(wèn)題怎么解決？
改革中涉及人的問(wèn)題，最難最敏感最關(guān)鍵。針對鎮村撤并中有關(guān)人員、資產(chǎn)和職能職責劃轉等問(wèn)題，嵐皋縣嚴格按照省市規定，制定了具體操作規定，對減少的96名鎮科級干部，明確保留現有干部職級待遇不受影響，從干部實(shí)際情況出發(fā)，以人為本，合理科學(xué)調配，保持了干部隊伍穩定。
“只有取消鄉鎮政府‘賦斂’職能，它才有可能尋找到新生之路。”中國農村研究院教授吳理財說(shuō)，鄉鎮改革僅僅在機構精簡(jiǎn)上做文章是不夠的，最關(guān)鍵和最核心的是從根本上改變鄉鎮政府的性質(zhì)、切實(shí)轉變它的職能。
合并之后，經(jīng)濟咋發(fā)展？
紫柏街道位于留壩縣境中部，距漢中58公里，是全縣政治、經(jīng)濟、文化中心。該鎮地形南北狹長(cháng)，寶漢公路沿北棧河縱貫全境，境內群山環(huán)繞，山勢平緩。2015年5月，留壩縣紫柏街道辦事處正式掛牌。
“從鎮改為街道辦后，政府感覺(jué)辦事更加有目標了，開(kāi)展活動(dòng)也更加接地氣了，比如去年農耕體驗活動(dòng)的舉辦，讓我的蔬菜大棚的收入翻了一番，更讓我們村的蔬菜打開(kāi)了市場(chǎng)。”漢中留壩小留壩村村主任鄔曾榮高興地說(shuō)。
從之前獨立的鎮改為隸屬職能更加明顯的街道辦之后，紫柏街道辦所管轄的這片土地的發(fā)展戰略更清晰了。成立近一年來(lái)，街道辦緊緊圍繞旅游產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮區位優(yōu)勢，著(zhù)力打造旅游新名片，先后投資600余萬(wàn)元精心打造出芳草坪花谷—CS拓展基地—樓房溝最美鄉村—小留壩觀(guān)光采摘園特色旅游線(xiàn)路。2015年，紫柏街共接待游客6萬(wàn)余人次，實(shí)現經(jīng)濟收入120萬(wàn)元，帶動(dòng)周邊農戶(hù)65戶(hù)實(shí)現戶(hù)均增收3000元，形成了鄉村旅游與農業(yè)產(chǎn)業(yè)互相促進(jìn)、融合發(fā)展的良好局面，戰道CS、芳草坪花谷成功打造為“全域留壩，四季旅游”的新亮點(diǎn)。
王育寶副教授認為：“新型城鎮化要求在強調以人為本、城鄉一體、建設田園城市的同時(shí)，也要明確提出‘保護農村’的目標，要構建包括土地制度、市場(chǎng)化融資體系建設、房?jì)r(jià)調控、糧食安全、財稅體系、社會(huì )保障、公共服務(wù)均等化、環(huán)境保護在內的一體化、一攬子綜合改革方案，要通過(guò)小城鎮建設帶動(dòng)，鎮村綜合改革，通過(guò)包容性、特色化、可持續等發(fā)展模式，改善農村落后面貌。”
合并之后，政府咋服務(wù)？
從農民逐步轉變?yōu)槭忻?，群眾在享受鎮村機構改革帶來(lái)的生活巨變時(shí)，也在考驗街道辦社會(huì )綜合管理和服務(wù)能力，針對這一問(wèn)題，紫柏街道辦全面推行網(wǎng)格化管理，一張“民情聯(lián)系無(wú)遺漏、社會(huì )管理無(wú)盲點(diǎn)、為民服務(wù)無(wú)縫隙”的管理網(wǎng)絡(luò )迅速鋪開(kāi)。
“人在格中去，事在網(wǎng)中辦”，按照“劃分不突破現有轄區范圍，不打破現有居民小組格局”的原則，構建“社區—片區網(wǎng)格—居民小組—中心戶(hù)長(cháng)—居民樓（院）長(cháng)”五級組織體系，建成網(wǎng)格160個(gè)。
“在這運行不到一年的時(shí)間里，我們更加清醒地認識到，撤鎮建街道辦不僅僅是稱(chēng)謂上的變化，更是社會(huì )深刻轉型的體現，面對加快產(chǎn)業(yè)轉型升級和城市建設，增強社會(huì )公共服務(wù)能力，提高群眾生活品質(zhì)，我們任重而道遠。”街道辦黨委書(shū)記田軍頗有感觸地說(shuō)。
鎮村綜合改革的成效，最終要體現在改善民生、打通聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”上。隨著(zhù)陜南移民工作的推進(jìn)，農村社區化特征日益明顯。嵐皋縣把原來(lái)6個(gè)集鎮社區區域重新劃分，經(jīng)整合新設，成立了11個(gè)社區，隨著(zhù)社區基礎設施的不斷完善，社區居民獲得了更多服務(wù)。
原城關(guān)鎮耳扒村四組村民，現蕭家壩社區個(gè)體戶(hù)龍運根告訴筆者：“成立社區之后，最明顯的變化就是村上成立了社區服務(wù)大廳，以前要在鎮上辦理的事，現在在社區服務(wù)大廳就能全部辦理。同時(shí)，社區警務(wù)室還配有專(zhuān)門(mén)的常駐片警，感覺(jué)現在生活和城里人一樣啦。”
“村鎮改革既要有廣度，也要有深度。因為這是涉及村鎮社會(huì )結構治理的變革。這其中包括公益事業(yè)的發(fā)展、改革的措施、人員分流等一系列問(wèn)題，所以應當全局考慮，做好每一個(gè)細節。”西安市社會(huì )科學(xué)院研究員康志祥說(shuō)。
