藍天保衛戰法律劍出鞘

 

　　——全國人大常委會(huì )大氣污染防治法執法檢查綜述

 

　

　　原標題：藍天保衛戰法律劍出鞘

 

　　大西北網(wǎng)訊  “藍藍的天上白云飄”“滿(mǎn)天都是小星星”，這些耳熟能詳的歌曲，勾勒出一幅幅美麗的畫(huà)面，讓人無(wú)比向往?？刹坏貌怀姓J，重污染天氣等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，全國地級及以上城市空氣質(zhì)量達標的不到1/3。

 

　　向大氣污染宣戰，打贏(yíng)藍天保衛戰。在5月召開(kāi)的全國生態(tài)環(huán)境保護大會(huì )上，習近平總書(shū)記強調，堅決打贏(yíng)藍天保衛戰是重中之重，還老百姓藍天白云、繁星閃爍。

 

　　為貫徹習近平生態(tài)文明思想，以法律的武器治理污染、用法治的力量保衛藍天，十三屆全國人大常委會(huì )履職第一年就開(kāi)展大氣污染防治法（以下簡(jiǎn)稱(chēng)大氣法）執法檢查。5月至6月，執法檢查組由栗戰書(shū)委員長(cháng)擔任組長(cháng)，王晨、沈躍躍、丁仲禮等3位副委員長(cháng)，楊振武秘書(shū)長(cháng)和全國人大環(huán)資委主任委員高虎城擔任副組長(cháng)，分成4個(gè)檢查組分別赴河南、內蒙古、山西、陜西、山東、河北、安徽、江蘇等8個(gè)省區實(shí)地檢查，同時(shí)委托其他省級人大常委會(huì )開(kāi)展自查，實(shí)現執法檢查“全覆蓋”。

 

　　“黨中央確定的藍天保衛戰主戰場(chǎng)，就是我們檢查的重點(diǎn)地區；同黨中央治理大氣污染部署密切相關(guān)的法律制度執行情況，就是我們檢查的重點(diǎn)內容。”5月7日，在執法檢查組第一次全會(huì )上，栗戰書(shū)對執法檢查提出了明確要求。

 

　　進(jìn)企業(yè)、到社區、上工地，檢查組按照“依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序”的要求，分別召開(kāi)五級人大代表、一線(xiàn)執法人員和部分企業(yè)負責人座談會(huì )，聽(tīng)取意見(jiàn)建議，并組織隨機抽查，以嚴謹的作風(fēng)，堅持問(wèn)題導向，提出務(wù)實(shí)有效的意見(jiàn)建議，為打贏(yíng)藍天保衛戰履職盡責，發(fā)揮人大監督的獨特作用。

 

　　夯實(shí)法律責任，形成治污合力

 

　　大氣污染防治中存在的種種問(wèn)題，重要原因之一是法律規定的責任沒(méi)有落實(shí)到位。執法檢查的目的就是要以法律為準繩，以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量“只能更好、不能變壞”為責任底線(xiàn)，推動(dòng)政府及相關(guān)部門(mén)擔負起領(lǐng)導責任和監管責任，同時(shí)督促企業(yè)落實(shí)主體責任。

 

　　從執法檢查總體情況來(lái)看，各級政府切實(shí)履行生態(tài)文明建設的政治責任，黨政主要領(lǐng)導負總責、親自抓，強化考核問(wèn)責，各級人大常委會(huì )持續加強監督。

 

　　檢查組每到一地，都會(huì )召開(kāi)政府及相關(guān)部門(mén)、企業(yè)負責人參加的座談會(huì )。大多數地區政府的匯報都是既講成績(jì)，又不回避問(wèn)題。但也有個(gè)別地方政府講成績(jì)大講特講，講問(wèn)題輕描淡寫(xiě)，而且還總強調客觀(guān)原因，檢查組則毫不留情——

 

　　“大氣法規定，政府要對轄區的大氣質(zhì)量負責。你們有17個(gè)市空氣質(zhì)量不達標。這17個(gè)市到底有沒(méi)有制定一個(gè)達標的時(shí)間路線(xiàn)圖，告知百姓究竟何時(shí)能達標？”

 

　　“我們是奔著(zhù)問(wèn)題來(lái)的，你們做了大量工作，不容易，但形勢不允許我們坐下來(lái)欣賞成績(jì)。”

 

　　“你們不少問(wèn)題都是在上級督促或媒體曝光后，才被動(dòng)應對，有的甚至被多次督查約談后仍行動(dòng)遲緩，根本沒(méi)有把約談當回事。”

 

　　“今天我們在一家高新企業(yè)檢查，老板只談發(fā)展，避而不談環(huán)保，根本就看不到企業(yè)的壓力。這是典型的壓力傳導不夠。”

 

　　這些直指痛處的問(wèn)題，讓在座談會(huì )上的政府和企業(yè)負責人臉紅。

 

　　責任是否落實(shí)到位，不是空喊口號，而是要通過(guò)具體措施來(lái)體現。檢查組不光聽(tīng)匯報，還到現場(chǎng)實(shí)地檢查。

 

　　“車(chē)是我自己買(mǎi)的，政府補貼了不少?，F在方便又環(huán)保，晚上11點(diǎn)收工以后來(lái)充電，還能享受低谷電價(jià)。你瞧，這邊還有司機專(zhuān)用休息室，可以喝水、吃飯。”5月16日，山西太原出租車(chē)司機于清源和檢查組聊起更換電動(dòng)車(chē)時(shí)滿(mǎn)臉笑意。

 

　　據測算，一輛出租車(chē)相當于10輛社會(huì )車(chē)輛的排放量。2016年，按照國家、省、市1∶1∶2的比例，太原市投資18.4億元，將全市8292輛出租車(chē)全部更換為電動(dòng)車(chē)，成為全國首個(gè)出租車(chē)全部實(shí)行電動(dòng)化的地區。檢查組稱(chēng)贊，政府在減排中的責任體現得很明顯。檢查組成員、全國人大代表呂春祥是山西環(huán)保研究專(zhuān)家，對山西情況非常熟悉，他還清楚地記得，“當時(shí)太原推行電動(dòng)出租車(chē)時(shí)阻力非常大，政府做了不少工作。如果不是政府下大決心推動(dòng)，可能還做不成。實(shí)踐證明，現在推出后，上下都滿(mǎn)意。”

 

　　此次執法檢查創(chuàng )新形式，讓人耳目一新。檢查組先后對政府部門(mén)和企業(yè)負責人進(jìn)行了大氣法問(wèn)卷調查，分為“政府部門(mén)法律責任”和“企業(yè)法律責任”兩卷，每卷各有10道選擇題，均選自大氣法的內容。有的人答完后連呼：“沒(méi)想到會(huì )有問(wèn)卷調查，只是通知我們來(lái)匯報，早知道，來(lái)之前看一下法律就好了。”答卷結果顯示，政府部門(mén)負責人答卷正確率僅為31.2%，企業(yè)負責人竟無(wú)一人全答對。高虎城直嘆息：“問(wèn)卷調查的目的是考察大家對法律的掌握情況，沒(méi)想到合格率這么低。”

 

　　污染物達標排放是企業(yè)必須履行的法律責任，檢查組通過(guò)檢查企業(yè)，明顯感覺(jué)到，越來(lái)越多的企業(yè)認識到加強環(huán)境保護符合自身長(cháng)遠利益，依法治污、保護生態(tài)環(huán)境的法治意識和主體意識不斷強化。大氣法實(shí)施后，大多數企業(yè)，尤其是重點(diǎn)大型企業(yè)的治污主體責任明顯增強，基本都能做到依法依規安裝和運行污染源在線(xiàn)監控設備，并與省級、地市級污染源在線(xiàn)監控管理系統聯(lián)網(wǎng)，對污染物排放進(jìn)行實(shí)時(shí)監控。以河南安陽(yáng)鋼鐵集團為例，集團通過(guò)采用世界最先進(jìn)的技術(shù)脫硫脫硝，環(huán)境大為改善。如今走進(jìn)廠(chǎng)區，如果不看煙囪的話(huà)，還以為是進(jìn)了一座植物園。“您看我們的煙囪連白煙也沒(méi)有。環(huán)保部門(mén)一打電話(huà)，我就緊張。我要做不好，法律會(huì )追究我責任的。”集團董事長(cháng)指著(zhù)煙囪對檢查組說(shuō)。

 

　　創(chuàng )新還體現在“明察”“暗訪(fǎng)”相結合。兩者結果大相徑庭，“明察”看到的多是以治理成效和經(jīng)驗為主的好典型，“暗訪(fǎng)”發(fā)現的多是不同程度的違法問(wèn)題。

 

　　有的地方仍然在搞以犧牲環(huán)境為代價(jià)的“黑色增長(cháng)”，假治理、走過(guò)場(chǎng)、應付檢查，尤其是鄉鎮一級政府和相關(guān)主管部門(mén)，對一些“散亂污”企業(yè)睜一只眼閉一只眼，有的甚至助紂為虐。被抽查的一家企業(yè)大門(mén)緊閉，只聞犬吠，不見(jiàn)人影，而此前一天，環(huán)保部門(mén)督查時(shí)該企業(yè)還在生產(chǎn)，當地政府干部當著(zhù)抽查小組的面竟然謊稱(chēng)企業(yè)早已關(guān)停。有的企業(yè)治污主體責任落實(shí)不到位，沒(méi)有依法安裝在線(xiàn)監控等環(huán)保設施，有的即使安裝了環(huán)保設施也不運行，被抽查的一家企業(yè)環(huán)保設施上面布滿(mǎn)了灰塵，儀器指針顯示為“0”。有的礦山無(wú)序開(kāi)采，缺乏礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)和生態(tài)修復規劃，開(kāi)采和加工過(guò)程缺乏必要的揚塵治理措施……

 

　　這些違法問(wèn)題表明，不論是政府部門(mén)還是企業(yè)，都沒(méi)有認真履行法律責任，管理粗放，導致治理和關(guān)停的力度不到位，處罰力度和責任追究不到位。

 

　　檢查組成員、全國人大環(huán)資委副主任委員袁駟每到一處都大聲疾呼：法律責任要實(shí)上加實(shí)，監督管理要嚴上加嚴，工作目標要高上加高。“既然是藍天保衛戰，就要有壯士斷腕的勇氣！”

 

　　檢查組強調，必須夯實(shí)各方法律責任，形成治污強大合力，各級人大及其常委會(huì )要把大氣污染防治作為重點(diǎn)工作領(lǐng)域，持續通過(guò)執法檢查、聽(tīng)取審議工作報告、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)等監督形式，督促?lài)鴦?wù)院及其有關(guān)部門(mén)、地方各級政府嚴格落實(shí)環(huán)境保護目標責任制，推動(dòng)企業(yè)全面履行治污責任。

 

　　依法標本兼治，關(guān)鍵在于治本

 

　　生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，歸根到底是經(jīng)濟發(fā)展方式問(wèn)題。大氣法規定防治大氣污染應當以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標，堅持源頭治理，規劃先行，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和布局，調整能源結構。

 

　　檢查組了解到，各地堅持源頭治理，調整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和能源結構。五年來(lái)全國累計退出鋼鐵產(chǎn)能超過(guò)1.7億噸、煤炭產(chǎn)能8億噸、水泥產(chǎn)能2.3億噸；煤炭消費比重下降8.1個(gè)百分點(diǎn)，清潔能源比重提高6.3個(gè)百分點(diǎn)。但部分地區結構調整仍不到位，對傳統產(chǎn)業(yè)依賴(lài)較重，產(chǎn)業(yè)結構偏重、能源結構偏煤、產(chǎn)業(yè)布局偏亂的問(wèn)題尚未得到根本解決。京津冀及周邊地區國土面積僅占全國7.2%，卻生產(chǎn)了全國43%的鋼鐵、45%的焦炭。同時(shí)，我國能源結構以煤為主，煤炭清潔高效利用不夠，“2+26”城市、長(cháng)三角、汾渭平原等區域的單位國土面積煤炭消耗量是全國平均水平的4—6倍。

 

　　優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，必須轉型。轉型，難免會(huì )帶來(lái)陣痛，但咬緊牙關(guān)，爬過(guò)這個(gè)坡，邁過(guò)這道坎，迎來(lái)的就是第二次創(chuàng )業(yè)的春天。針對煤礦企業(yè)較多的狀況，山西長(cháng)治縣要求，“地下煤企”必須轉為“地上非煤企”，轉型后政府補貼支持。檢查組曾經(jīng)到過(guò)山西一家汽車(chē)制造有限公司，這原來(lái)是一家煤炭企業(yè)，后轉型成汽車(chē)制造企業(yè)。“現在效益比過(guò)去挖煤時(shí)好多了！煤總有采完的時(shí)候，必須要有危機感。”企業(yè)負責人從轉型中嘗到了甜頭。

 

　　馮立軍是內蒙古包頭水泥企業(yè)一名負責人，大氣法實(shí)施給他的直接感受是，“看見(jiàn)藍天白云的日子多了，戴上口罩喘不上氣來(lái)的日子少了”。但在檢查組的座談會(huì )上，他又強烈呼吁，對于那些產(chǎn)能?chē)乐剡^(guò)剩的高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)，應盡快出臺更加嚴格、更能適應發(fā)展需要的行業(yè)標準和節能環(huán)保準入政策，通過(guò)淘汰一批高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)來(lái)達到壓縮過(guò)剩產(chǎn)能、減少排放的目的。

 

　　煤炭如何清潔高效利用，專(zhuān)家學(xué)者積極向檢查組建言獻策。內蒙古大學(xué)生態(tài)與環(huán)境學(xué)院教授趙吉認為，我國資源稟賦決定了煤炭在較長(cháng)時(shí)期內仍將是主力能源，煤炭安全綠色智能化開(kāi)采和清潔高效低碳化利用方面應作為未來(lái)技術(shù)研發(fā)的主攻方向之一。

 

　　每到冬季，北方地區污染尤為嚴重。這是因為北方地區取暖仍以燃煤為主，大氣污染物排放量大。據生態(tài)環(huán)境部介紹，1噸散煤排放的污染物相當于15噸電煤，北方地區每年冬季取暖要消耗2億多噸散煤。

 

　　為確保三年內打贏(yíng)藍天保衛戰，“煤改氣”、“煤改電”是解決散煤污染的治本手段。據生態(tài)環(huán)境部介紹，到2020年，京津冀及周邊、汾渭平原的平原地區將基本完成散煤清潔化替代。

 

　　“現在政策可好啦！原來(lái)一年要燒6噸多煤，花4000多塊錢(qián)，現在只花3000多塊錢(qián)，還干凈。過(guò)去成天咳嗽，現在很少咳了。”5月17日，67歲的山西平定縣石板坪村村民樊玉林握著(zhù)檢查組領(lǐng)導的手，抑制不住內心的激動(dòng)。

 

　　記者將大氣法修改前后的變化進(jìn)行了一番比較發(fā)現，修改前更多強調大氣污染末端治理，修改后則注重堅持源頭治理。一路上，檢查組也不斷提醒，依法標本兼治，關(guān)鍵在于治本。

 

　　6月2日，內蒙古環(huán)保廳環(huán)境質(zhì)量預備預警中心正在向檢查組匯報運行兩年來(lái)的情況。

 

　　“從重污染天氣中，能否預測出是什么原因引起的？能否找到污染源？能否通過(guò)預測找到其中的規律？”

 

　　“不能預報完后，只是提醒公眾戴口罩，而是應從中總結規律進(jìn)行分析研究，為政府決策提供依據。否則就是頭痛醫頭、腳痛醫腳。”

 

　　“在特殊的時(shí)間節點(diǎn)、特殊的氣象條件下，啟動(dòng)應急預案應對大氣污染是必須的，但還要從根兒上治。企業(yè)排放不達標的，必須下決心治理。治不好，就關(guān)！”

 

　　檢查組不僅拋出了一連串的疑問(wèn)，還開(kāi)出了“藥方”：調整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和布局，全面整治“散亂污”企業(yè)及集群，嚴禁高耗能、高污染行業(yè)新增產(chǎn)能，加大落后產(chǎn)能淘汰力度；調整優(yōu)化能源結構，大力推進(jìn)煤炭清潔高效利用，穩步推進(jìn)北方冬季清潔取暖；調整優(yōu)化運輸結構，減少公路運輸量，增加鐵路運輸量，建成清潔高效、環(huán)境友好的貨物運輸體系。

 

　　堅持問(wèn)題導向，突出重點(diǎn)領(lǐng)域

 

　　手握法律利劍，直奔問(wèn)題，此次執法檢查比以往更注重問(wèn)題導向。栗戰書(shū)強調，人大開(kāi)展執法檢查就是要發(fā)現問(wèn)題、找準問(wèn)題，找到法律實(shí)施中存在問(wèn)題的癥結所在。

 

　　當前，工業(yè)、燃煤和機動(dòng)車(chē)是三大污染源，也是大氣污染防治的重點(diǎn)領(lǐng)域。大氣法規定，鋼鐵、化工等企業(yè)必須采取措施控制大氣污染物排放，同時(shí)對控車(chē)減煤、特別是提高油品和燃煤治理作了明確規定，要求重型柴油車(chē)必須安裝污染控制裝置。

 

　　抽查小組“暗訪(fǎng)”發(fā)現，在城鄉接合部、鄉鎮和農村地區，分布著(zhù)大量“散亂污”企業(yè)，違法違規排放或超標排放，土地、環(huán)保、工商、質(zhì)監等手續不全，生產(chǎn)工藝落后，治污設施簡(jiǎn)陋甚至缺失，廠(chǎng)區環(huán)境臟亂差，多為家庭作坊式企業(yè)或個(gè)體工商戶(hù)。抽查小組嚴厲指出，對這些“散亂污”企業(yè)必須加以整治，該搬遷的搬遷，該改造的改造，該關(guān)停的關(guān)停。

 

　　國務(wù)院有關(guān)部門(mén)和地方各級人民政府應當采取措施，推廣煤炭清潔高效利用，這既是大氣法的明確要求，也是防止燃煤污染的重要措施。內蒙古作為我國能源基地，煤炭高效清潔利用至關(guān)重要。當地政府向檢查組匯報時(shí)提到，一半以上煤電機組達到超低排放。檢查組聽(tīng)取匯報時(shí)不放過(guò)任何細節和數據，檢查組成員、全國人大環(huán)資委委員程立峰立馬提出，“大氣法對煤炭清潔高效利用和減少排放都有明確規定，我想了解的是，剩下的那近一半企業(yè)有沒(méi)有實(shí)現超低排放的計劃安排？”

 

　　面對如此針?shù)h相對的問(wèn)題，當地政府相關(guān)負責人一時(shí)還難以回答。檢查組指出，應加快實(shí)施煤炭消費總量控制和清潔能源替代利用措施，推廣煤炭清潔高效利用，強化散煤污染管控，逐步解決燃煤污染問(wèn)題。

 

　　從檢查總體情況來(lái)看，隨著(zhù)工業(yè)源污染治理的逐步深入，工業(yè)源污染排放總量在逐年下降，但近年來(lái)，汽車(chē)尾氣排放量居高不下，成為很多城市的重要污染源。我國公路貨運比例為76.8%，柴油貨車(chē)保有量雖然只占全國汽車(chē)的7.8%，但排放污染物卻占汽車(chē)排放的60%以上，且重型柴油貨車(chē)使用的柴油合格率僅8%。

 

　　機動(dòng)車(chē)船等污染防治在大氣法中有專(zhuān)章規定，涉及油品質(zhì)量、新車(chē)達標、在用車(chē)檢測、非道路移動(dòng)機械等內容，但執行不到位。有地方反映，對重型柴油車(chē)準入把關(guān)不嚴，車(chē)輛不正常安裝和使用污染控制裝置等違法情況比較普遍。一些城市雖劃定了高污染車(chē)輛禁行區和非道路移動(dòng)機械禁用區，但沒(méi)有有效執法。

 

　　檢查組了解到，對駕駛排放檢驗不合格的機動(dòng)車(chē)上路行駛的，大氣法規定由公安機關(guān)交通管理部門(mén)依法予以處罰，但直到2017年5月1日，公安部交管局才增設超標排放處罰全國統一代碼，而且各地實(shí)施進(jìn)展不一，異地超標車(chē)輛處罰難的問(wèn)題依然存在?，F有的處罰措施僅限于行政罰款，以罰代管，對超標車(chē)威懾不夠。

 

　　“正在行駛的排放超標車(chē)輛，查到了罰200元，查不到就跑了，即使罰幾次，總還能贏(yíng)利，能否不讓它上路？”

 

　　“大氣法規定，對環(huán)保不合格的新車(chē)，國家實(shí)行環(huán)保召回制度?？墒菑拇髿夥▽?shí)施到現在，這條規定只是寫(xiě)在紙上，沒(méi)有落地。”

 

　　“機動(dòng)車(chē)出廠(chǎng)，法律規定必須符合要求。但現在的車(chē)輛檢測場(chǎng)很多都弄虛作假。法律有規定，關(guān)鍵是沒(méi)有落實(shí)。”

 

　　你一言、我一語(yǔ)，檢查組成員表達了對機動(dòng)車(chē)船污染防治的擔憂(yōu)。

 

　　檢查組在聽(tīng)取河南利用遙感監測等手段加大對超標機動(dòng)車(chē)輛的處罰力度的匯報后，為了探個(gè)究竟，5月27日，來(lái)到位于鄭州的機動(dòng)車(chē)污染治理固定遙感監測加人工聯(lián)合執法卡點(diǎn)。

 

　　“遙感檢測點(diǎn)查到有車(chē)輛超標排放，怎么通知下一個(gè)點(diǎn)處理？”針對檢查組提出的疑問(wèn)，檢測點(diǎn)工作人員告訴檢查組，這個(gè)點(diǎn)位是固定遙感與人工相結合，拐角還有一個(gè)交警執行點(diǎn)，車(chē)輛過(guò)來(lái)0.7秒就能收到信息，交警有權攔截不合格的車(chē)輛。而且通過(guò)大數據一篩查，還能知道車(chē)輛是哪一家企業(yè)生產(chǎn)的。

 

　　正當檢查組了解情況時(shí)，駛過(guò)來(lái)一輛物流車(chē)。工作人員上前實(shí)時(shí)檢測為0.17，沒(méi)有超過(guò)1.0的標準。“如果超標的話(huà)，我們會(huì )對這輛車(chē)實(shí)施鎖定，限期整改。”

 

　　整治排放不達標企業(yè)，限期實(shí)現污染物達標排放，堅決依法關(guān)停治理無(wú)望的企業(yè)，堅決取締不符合產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)布局規劃的“散亂污”企業(yè)；工業(yè)、市場(chǎng)、環(huán)保等監管部門(mén)要加大對新車(chē)達標監督、油品質(zhì)量監管力度，環(huán)保部門(mén)對在用柴油車(chē)排放情況進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)監測，公安部門(mén)多措并舉加大處罰力度，提高超標車(chē)違法成本，不能“花錢(qián)買(mǎi)通行”……對照大氣法的規定，檢查組再次重申了要求。

 

　　近兩個(gè)月的“全覆蓋”執法檢查，全國人大及其常委會(huì )作為國家權力機關(guān)，切實(shí)履行憲法法律賦予的職責，主動(dòng)作為、積極作為，用法治的力量推動(dòng)大氣污染治本除根，用法治的力量提升人民群眾的藍天幸福感。