“從河道的秩序管理、生態(tài)衛生、生態(tài)平衡、行洪安全、垃圾清理、宣傳管理、亂采亂建等，都需要每一個(gè)工作落到實(shí)處，盡管辛苦但大家都沒(méi)有怨言。”提起河道管理，西安市長(cháng)安區潏河管理站有關(guān)負責人說(shuō)。

　　河道垃圾是河道治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，接近城區的河道夜間亂倒垃圾讓他們頭疼，深山區域游人、農家樂(lè )等生活垃圾更讓他們煩心，每到周末河道河床河灘，垃圾觸目驚心，河道里都是游客，管理陷入困境，幾千人在河道里怎么管理，出了事就是大事。

　　完善保護條例結束“九龍治水”亂象

　　8月7日早晨，見(jiàn)到華商報記者，西安市長(cháng)安區秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理委員會(huì )辦公室（以下簡(jiǎn)稱(chēng)長(cháng)安區秦嶺辦）有關(guān)負責人開(kāi)門(mén)見(jiàn)山直指《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《秦嶺保護條例》）需要盡快完善，出臺實(shí)施細則和有關(guān)司法解釋?zhuān)瑢`反條例處罰的有關(guān)規定更應明確、細化，盡快結束“九龍治水”亂象。

　　據了解，《秦嶺保護條例》中，提及的事關(guān)秦嶺環(huán)境生態(tài)保護的部門(mén)及企業(yè)組織多達18家。諸如第二十五條規定，事關(guān)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護的部門(mén)涉及發(fā)改委、規劃、財政、環(huán)保、國土、林業(yè)、水務(wù)、農業(yè)等12個(gè)行政管理部門(mén)；第二十六條規定，文化、宗教、氣象、民政、公安、城管及有關(guān)開(kāi)發(fā)區在各自職能范圍內，共同做好秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作。

　　在梳理中，華商報記者發(fā)現，該條例實(shí)施統一監管與分工負責相結合的原則，多部門(mén)、多層次的環(huán)境行政執法體制。

　　條例規定：西安市人民政府對負責本行政區域內秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作實(shí)施統一監督和管理，相關(guān)區縣人民政府、相關(guān)鎮人民政府、街道辦事處對本轄區秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作實(shí)施統一的監督和管理；市政府和相關(guān)區縣政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農業(yè)、水利行政主管部門(mén)按照資源要素分別對環(huán)境保護實(shí)施監督和管理。

　　這種執法體制，在工作實(shí)踐中，由于涉及各部門(mén)利益，不同的執法主體在執法權上必然會(huì )發(fā)生各種沖突；行政執法部門(mén)之間的執法權限和責任不明，造成各部門(mén)互相扯皮、爭權奪利、推卸責任的現象。

　　另外，秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護區東西長(cháng)達三四百公里、縱深幾十公里的山區，以及散居在這里的幾十萬(wàn)農民，過(guò)大的區域、過(guò)多的監管對象、過(guò)長(cháng)的戰線(xiàn)，加上山區交通、通訊的不便，給力量并不充足的監管方帶來(lái)很高的工作難度。

　　上述問(wèn)題，在連日來(lái)的采訪(fǎng)中，華商報記者也深有體會(huì )，相關(guān)職能部門(mén)也在采訪(fǎng)中多次提及執法亂象。

　　秦嶺保護“很多規定落實(shí)起來(lái)很難！”

　　盡管涉及的管理部門(mén)多，但出現了誰(shuí)都可以管、誰(shuí)都管不了的尷尬局面。另外，最直接的管理者，區縣管理部門(mén)卻沒(méi)有執法權。

　　《秦嶺保護條例》第八十五條規定，市、區縣級秦嶺辦發(fā)現破壞秦嶺生態(tài)環(huán)境的行為先制止，并通知有權處理單位依法進(jìn)行處理之規定，定位了區縣級秦嶺辦沒(méi)有執法權，日常巡查就是打掃衛生等工作。

　　而第八十六條規定，對擅自進(jìn)入封閉區域；野外燒烤、野炊、生火取暖；隨意丟棄廢棄物等行為，由縣區秦嶺辦責令改正，可以處五十元以上五百元以下的罰款。但問(wèn)題在于，他們沒(méi)有執法權，又如何執法。

　　當然，此條例填補了秦嶺生態(tài)環(huán)境保護的空白。實(shí)施后，長(cháng)安區秦嶺辦做了很多工作，全力推動(dòng)環(huán)山公路綠化景觀(guān)改造二期工程，該工程45公里，道路兩側綠化帶共栽植喬灌木340萬(wàn)株，11個(gè)主題公園，成為秦嶺北麓美麗的風(fēng)景。

　　去年，長(cháng)安區秦嶺辦還組織五次綜合執法，取締違法建設設施，拆除違章建筑三處、圍墻1900米、取締違規采砂場(chǎng)3處，違規農家樂(lè )1處。

　　長(cháng)安區秦嶺辦上述負責人介紹，盡管取得一定成績(jì)但依然存在很多問(wèn)題，比如：秦嶺北麓生態(tài)保護區域廣、面積大、工作力量薄弱，生態(tài)保護力壓力較大；市民游客生態(tài)環(huán)保意識不強；生態(tài)保護聯(lián)動(dòng)機制不完善，還需明確提升等。

　　一位不愿透露姓名的長(cháng)安區秦嶺辦有關(guān)人士認為，作為全省率先成立的保護秦嶺的獨立機構，他們之所以感到工作難度大，很大程度上是現有制度體系中區縣政府與各行政業(yè)務(wù)管理部門(mén)條塊分割引起的，這對環(huán)保工作十分不利。

　　一棟違規建筑、一座采石場(chǎng)可能涉及林業(yè)、環(huán)境、水利、電力等眾多部門(mén)，部門(mén)各行其是，協(xié)調困難，導致一些問(wèn)題得不到有效解決。同時(shí)，2013年10月1日頒布實(shí)施的《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》，雖然對秦嶺保護起了很大作用，但執行過(guò)程中也存在一些問(wèn)題。他告訴記者：“很多規定落實(shí)起來(lái)很難！”

　　科學(xué)設置執法主體 立法保護大秦嶺生態(tài)

　　2014年8月25日，西安市十五屆人大常委會(huì )第十七次會(huì )議聽(tīng)取了市人大常委會(huì )執法檢查組，關(guān)于檢查實(shí)施《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》情況的報告。該條例實(shí)施近一年來(lái)，取得了一定成效，但保護責任不夠明晰、保護規劃體系還不健全、對違法開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)的監管還不夠嚴格等五大問(wèn)題仍然突出。

　　陜西省社科院政治與法律研究所所長(cháng)郭興全認為，在環(huán)保問(wèn)題上，一些地方舊賬未還，新矛盾又產(chǎn)生。究其原因，是目前各部門(mén)聯(lián)合執法的力度仍然不夠。

　　一些現行的法律法規條文界定不明，過(guò)于寬泛，缺乏可操作性，致使秦嶺生態(tài)環(huán)境保護乏力。主體責任和監督責任沒(méi)有落實(shí)，有關(guān)區縣及部門(mén)在保護秦嶺生態(tài)環(huán)境工作中，職責不清，權責不明，體制不順，執法彈性大，缺乏合力。

　　為解決上述問(wèn)題，應當科學(xué)設置環(huán)境行政執法主體，建立統一的行政執法主體環(huán)山帶管理特區，加強對行政執法主體的監督。今年的全國兩會(huì )上，全國政協(xié)委員、西安建筑科技大學(xué)副校長(cháng)郝際平在其提案中呼吁，“應以黃河委、長(cháng)江委的規格，組建秦嶺委并立法保護大秦嶺生態(tài)”。