回顧70年來(lái)我國保障和改善民生政策所走過(guò)的道路可以發(fā)現，盡管在各個(gè)不同時(shí)期，我國社會(huì )政策的具體體制機制和運行方式不完全一樣，但我國在各個(gè)時(shí)期始終根據當時(shí)經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展的基礎條件積極保障和改善民生，并取得了成就，積累了經(jīng)驗。

 

 

 

　　中華人民共和國成立70年來(lái)，黨和政府始終重視保障和改善民生。由于國家各發(fā)展階段的經(jīng)濟和社會(huì )背景不同，相應的社會(huì )政策也各具特點(diǎn)?？偨Y分析70年來(lái)我國社會(huì )政策的發(fā)展歷程，對未來(lái)我國社會(huì )政策發(fā)展具有重要啟發(fā)意義。

 

　　計劃經(jīng)濟體制下的民生保障特點(diǎn)

 

　　普惠型 全面性 高水平 整合性

 

　　從全球范圍來(lái)看，各個(gè)國家通常是通過(guò)一整套的社會(huì )政策體系來(lái)實(shí)施保障和改善民生的系列相關(guān)舉措。70年來(lái)，由于我國不同發(fā)展階段的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展條件和制度體系存在差異，社會(huì )政策的制定和實(shí)施也是一個(gè)不斷發(fā)展變化的過(guò)程。

 

　　從中華人民共和國成立之初起，我國政府就非常重視保障民生事業(yè)。新中國成立之初，恢復與發(fā)展經(jīng)濟的任務(wù)異常艱巨，而保障老百姓的基本生活則是這項任務(wù)的聚焦點(diǎn)。為此，當時(shí)在快速恢復城市經(jīng)濟的過(guò)程中，各個(gè)城市逐漸建立了針對老弱病殘的社會(huì )救濟制度。而在農村則通過(guò)土地改革使每家每戶(hù)都擁有土地和基本的生產(chǎn)條件，以此保障農民的基本生活。此外，從那時(shí)開(kāi)始，政府就著(zhù)力推動(dòng)我國工業(yè)體系建設，并建立了與工業(yè)化相適應的經(jīng)濟與社會(huì )制度體系。當代社會(huì )保障體系建設隨之也被納入其中。為此，政務(wù)院于1951年發(fā)布了《中華人民共和國勞動(dòng)保險條例》，構建了新中國企業(yè)職工社會(huì )保障的基本制度框架。

 

　　在改革開(kāi)放前的計劃經(jīng)濟體制下，我國形成了保障和改善民生的基本制度框架。這套制度框架包括城鄉居民基本生活保障、就業(yè)、教育、醫療衛生、住房，以及對兒童和特殊困難人群的基本保障。具體的制度城鄉各異。

 

　　在農村，主要是通過(guò)集體經(jīng)濟組織向農民提供各方面的基本保障。一是通過(guò)集體經(jīng)濟組織保障所有農民的勞動(dòng)權利和參與集體產(chǎn)品分配的權利，二是通過(guò)合作醫療為農民提供基本的醫療衛生服務(wù)，三是依托集體組織建立公共基礎教育體系，四是通過(guò)宅基地制度有效地保障農民家庭基本住房，五是通過(guò)“五保”供養制度向農村“三無(wú)人員”提供較為充分的保障。此外，當遇到自然災害導致集體經(jīng)濟無(wú)法應對的困難時(shí)，國家會(huì )向集體經(jīng)濟組織提供援助，以幫助農民渡過(guò)難關(guān)。

 

　　在城市，主要通過(guò)政府和全民所有制單位向市民和職工提供基本的生活保障。一是以政府分配就業(yè)制度為依托的充分就業(yè)制度；二是基本生活品的定量分配和低價(jià)供給制度；三是以“愛(ài)國衛生運動(dòng)”與專(zhuān)業(yè)化防疫機構相結合的公共衛生服務(wù)體系，以及由公辦醫療衛生體制所構成的醫療服務(wù)體系；四是以國有職工退休、免費醫療、工傷保障等為主要內容的勞動(dòng)保險制度；五是國辦教育體系及各單位舉辦的教育服務(wù)；六是城市“三無(wú)”人員救濟供養體系；七是以單位的公共住房供給體系及福利性分房制度為依托的住房制度；八是政府辦及單位辦托兒所、幼兒園等兒童養育服務(wù)；九是針對單位困難職工的救濟制度。

 

　　我國在計劃經(jīng)濟體制下實(shí)施的民生保障制度體系，具有普惠型、全面性、高水平、整合性的特點(diǎn)。與當時(shí)的經(jīng)濟發(fā)展水平相比，總體福利水平還是較高的。但是，由于當時(shí)總體財富水平很低，民生保障的絕對水平也很難再提高。并且，受城鄉二元結構和所有制結構影響，民生保障水平還存在著(zhù)顯著(zhù)的結構性區域性不平衡。

 

　　改革開(kāi)放前，我國保障和改善民生的制度體系是建立在一系列經(jīng)濟、政治與社會(huì )條件之上的。首先，我國當時(shí)的民生保障制度是建立在經(jīng)濟發(fā)展緩慢和基本生活用品短缺供應基礎上的。從某種程度上看，正是由于當時(shí)生活資料總體供應短缺，政府不得不通過(guò)計劃分配的方式去進(jìn)行較為平均的分配，以保障所有人都能享有基本的生存條件。其次，當時(shí)國家具有推動(dòng)工業(yè)化發(fā)展的強大動(dòng)力，因此希望通過(guò)建立相對完整的勞動(dòng)保險制度去維系現代工業(yè)發(fā)展的人力資源基礎。再次，當時(shí)的公有制和計劃經(jīng)濟制度為實(shí)現當時(shí)較為完整的民生保障制度奠定了制度基礎，尤其是城市中的單位制和農村中的集體經(jīng)濟組織體系成為城鄉社會(huì )福利的有效供給主體。最后，當時(shí)社會(huì )主義福利理念對建立和維持全面的民生保障體系起到了重要作用，尤其是，當時(shí)經(jīng)典馬克思主義社會(huì )主義分配理論中的按勞分配與“必要扣除”理論并存，依靠國家、集體和自力更生價(jià)值理念并存，對維系當時(shí)的民生保障體系起到了重要作用。

 

改革開(kāi)放以來(lái)我國民生保障體系不斷完善

 

　　改革開(kāi)放以來(lái)，隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的建立和完善，我國保障和改善民生的制度體系也發(fā)生了很大變化。在改革開(kāi)放以來(lái)的不同階段，我國保障和改善民生的制度及行動(dòng)體系也具有不同的階段性特點(diǎn)。

 

　　在改革開(kāi)放之初，我國的民生保障制度就開(kāi)始發(fā)生變化。20世紀70年代末，隨著(zhù)大量知青返城，城市中的就業(yè)和住房壓力陡然上升。在資源嚴重短缺的情況下，過(guò)去由政府和單位安排就業(yè)及分配住房的制度難以為繼，不得不做出改革。由此開(kāi)啟了就業(yè)分配制度和住房分配制度改革。到20世紀80年代前期，城市國有企業(yè)增大企業(yè)自主權的改革，極大影響了原來(lái)由企業(yè)負責的勞動(dòng)保險制度，迫使各地開(kāi)展國有企業(yè)職工退休金和醫療費統籌改革。20世紀80年代中期，全國開(kāi)展了國有企業(yè)勞動(dòng)用工制度改革，并相應地開(kāi)始了新型養老保險制度改革。

 

　　在改革開(kāi)放初期，改革開(kāi)放前的農村民生保障制度基礎也發(fā)生了很大變化。農村原有的集體經(jīng)濟解體使集體的保障和服務(wù)功能?chē)乐叵魅?，農村民生保障和公共服務(wù)制度體系受到很大沖擊。但這一時(shí)期的經(jīng)濟體制改革又使農民的收入水平大幅度提高，在較大程度上彌補了農村民生保障和公共服務(wù)弱化帶來(lái)的負面影響。在政府的支持下，大部分農村地區基本上維持了中小學(xué)基礎教育和“五保戶(hù)”制度，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制則可以維持一定的土地保障功能，政府在貧困地區還大規模實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)。這些舉措使農民的基本生活水平得到保障并逐步提高。但是，在20世紀80年代，由于農村合作醫療基本解體，大多數農村地區的公共醫療衛生服務(wù)制度存在長(cháng)達二十多年的空缺。

 

　　進(jìn)入20世紀90年代，隨著(zhù)改革開(kāi)放的不斷深化，我國民生保障的條件、目標、理念和制度方向也發(fā)生了深刻變化。隨著(zhù)城市企事業(yè)單位社會(huì )功能的弱化，原來(lái)由單位負責的民生保障和社會(huì )服務(wù)功能也隨之弱化。國家當時(shí)希望通過(guò)兩種方式去填補這一領(lǐng)域：一是全面引入市場(chǎng)機制，二是希望社會(huì )力量參與。在當時(shí)我國全面建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的背景下，市場(chǎng)機制被較為廣泛地引入到民生保障和社會(huì )服務(wù)領(lǐng)域。其中，有些領(lǐng)域基本上全部轉為市場(chǎng)化運行如勞動(dòng)就業(yè)和住房，一些領(lǐng)域在很大程度上引入了市場(chǎng)機制如醫療衛生。市場(chǎng)機制的廣泛引入，在促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了很大作用，但在民生保障方面既取得了輝煌的成就，也存在著(zhù)一些亟待改進(jìn)的問(wèn)題。其成就的一面，主要是有效地擴大了就業(yè)機會(huì )、提高了勞動(dòng)者收入和增大了社會(huì )服務(wù)供給，扭轉了過(guò)去基本生活資料短缺和社會(huì )服務(wù)供給嚴重不足的局面。而其問(wèn)題的一面，主要是降低了社會(huì )服務(wù)可及性：雖然服務(wù)市場(chǎng)的供給增大了，但由于服務(wù)價(jià)格高昂而難以惠及中低收入家庭，造成了看病貴、看病難等問(wèn)題。盡管政府在20世紀90年代后期開(kāi)始加大民生保障投入，建立了城市居民最低生活保障制度，提出了“兩個(gè)確保、三條保障線(xiàn)”的要求，但這些主要是針對最貧困家庭的選擇型保障模式。由于普惠型福利普遍弱化，使得當時(shí)的社會(huì )政策未能有效地發(fā)揮縮小收入差距的作用，使得我國在20世紀最后10年里收入差距快速增大、社會(huì )問(wèn)題逐漸增多，社會(huì )矛盾日益凸顯。尤其是在農村地區，經(jīng)濟發(fā)展緩慢與公共服務(wù)不足交織，帶來(lái)嚴重的“三農”問(wèn)題，急需通過(guò)新的改革加以解決。

 

　　進(jìn)入21世紀后，面對20世紀最后10年民生保障的成就與問(wèn)題，黨和政府及時(shí)調整了經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展的目標與策略。2002年以后，國家提出以保障和改善民生為基礎的“社會(huì )建設”行動(dòng)目標，并逐步完善其內涵，將其納入到“五位一體”總體布局中。同時(shí)，自2003年開(kāi)始的約10年中，我國密集出臺了一系列社會(huì )政策。一是民生保障制度體系更加完善，尤其是完善了社會(huì )救助制度體系，建立和發(fā)展了城鄉住房保障制度，并進(jìn)一步改革和完善社會(huì )保險制度。二是擴大多項重要民生保障制度的覆蓋面，包括實(shí)現養老保險和醫療保險的全覆蓋。三是在教育和醫療衛生服務(wù)等方面，擴大公共服務(wù)供給。四是提出了“公共服務(wù)均等化”要求，縮小了社會(huì )政策方面的城鄉差異、地區差異和人群差異，尤其是大幅度加強了農村社會(huì )保障政策。五是大幅度提高了政府公共財政在保障和改善民生方面的投入水平。從2003年到2017年，我國公共財政在教育、醫療衛生、社會(huì )保障與就業(yè)、住房保障和農村扶貧資金方面的預算支出總量，占國內生產(chǎn)總值的比例從5.23%上升到了9.53%。在社會(huì )政策領(lǐng)域，公共財政資金投入的增長(cháng)對保障和改善民生起到了有力的推動(dòng)作用。

 

　　70年來(lái)我國保障和改善民生積累豐富經(jīng)驗

 

　　回顧70年來(lái)我國保障和改善民生政策所走過(guò)的道路可以發(fā)現，盡管在各個(gè)不同時(shí)期，我國社會(huì )政策的具體體制機制和運行方式不完全一樣，但我國在各個(gè)時(shí)期始終根據當時(shí)經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展的基礎條件積極保障和改善民生，并取得了成就，積累了經(jīng)驗。

 

　　始終將保障和改善民生放在重要位置。在新中國成立之初，面對一個(gè)貧窮且人口眾多的大國，保障全體老百姓的基本生活是各級政府工作的重中之重。不論是在過(guò)去經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低時(shí)期，還是在改革開(kāi)放后經(jīng)濟快速增長(cháng)時(shí)期，黨和政府一直高度重視保障和改善民生。在計劃經(jīng)濟體制下，主要通過(guò)計劃分配方式保障民生；改革開(kāi)放后的一段時(shí)間里，主要通過(guò)市場(chǎng)機制去增大供給，從而達到保障和改善民生的目標；而在最近十幾年來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，則更加重視國家在保障和改善民生方面的作用。

 

保障和改善民生要與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。改革開(kāi)放前，由于經(jīng)濟發(fā)展相對落后和生活資料總體上的短缺供應，政府不得不采用計劃分配的辦法來(lái)保證每個(gè)家庭的基本生活需求。

 

　　改革開(kāi)放后的頭20多年里，國家通過(guò)引入市場(chǎng)機制來(lái)刺激經(jīng)濟發(fā)展，增大了市場(chǎng)在改善民生方面的作用，相應地降低了政府的負擔。這種做法最大的好處是，可以大幅度增加產(chǎn)品和服務(wù)供給，從供給總量上提高保障和改善民生的基礎條件；同時(shí)，通過(guò)市場(chǎng)機制配置資源，也激發(fā)了人們的勞動(dòng)積極性。但這同時(shí)也帶來(lái)了民生保障不均衡缺陷。

 

　　21世紀以來(lái)，隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，黨和政府更加重視保障和改善民生。一方面發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，持續增大產(chǎn)品和服務(wù)供給，另一方面通過(guò)制定和實(shí)施各項社會(huì )政策加大保障和改善民生的力度，初步形成了市場(chǎng)經(jīng)濟加社會(huì )政策的保障和改善民生的制度體系。

 

　　社會(huì )政策要與經(jīng)濟體制和經(jīng)濟發(fā)展方式相協(xié)調。一方面，不同經(jīng)濟體制下應該有不同的民生保障制度。計劃經(jīng)濟體制下可以采取完全由國家計劃分配的方式，而市場(chǎng)經(jīng)濟體制下則應該采取市場(chǎng)經(jīng)濟與社會(huì )政策相結合的方式，在市場(chǎng)機制初次分配的基礎上，通過(guò)國家的再分配去彌補初次分配的不足。另一方面，在不同的經(jīng)濟發(fā)展方式下也會(huì )有不同的社會(huì )政策模式。改革開(kāi)放以來(lái)，在以勞動(dòng)密集型為基礎的外向型經(jīng)濟發(fā)展方式下，勞動(dòng)力成本對經(jīng)濟發(fā)展影響很大，因此我國的總體福利水平難以有較大幅度的提高。但隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展方式從勞動(dòng)密集型向技術(shù)密集型轉變，勞動(dòng)力成本影響逐漸下降，而勞動(dòng)力質(zhì)量影響逐漸增高。在這種情況下，廣泛制定和實(shí)施社會(huì )政策不僅對保障和改善民生有積極作用，而且對促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展具有積極意義。

 

　　未來(lái)我國社會(huì )政策的基本方向和主要議題

 

　　當前，我國社會(huì )政策發(fā)展又面臨新的歷史選擇關(guān)頭。未來(lái)，我國社會(huì )政策發(fā)展的基本方向，應該是在有利于經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，繼續提高保障和改善民生水平。為此，我們必須奉行積極穩妥的社會(huì )政策。具體來(lái)講，需要考慮以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

 

　　一是如何處理好社會(huì )政策與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。社會(huì )政策既要提高保障和改善民生的水平，同時(shí)也要有利于經(jīng)濟發(fā)展——凡是有損于經(jīng)濟發(fā)展的社會(huì )政策都無(wú)法持續，而不重視保障和改善民生的經(jīng)濟發(fā)展思路也會(huì )偏離應有的方向。

 

　　二是如何提高保障和改善民生的水平。我國未來(lái)的社會(huì )福利應該達到什么樣的水平？過(guò)去十多年里，我國的總體福利水平有了較大幅度的提升，有些人認為我國的福利水平已經(jīng)很高，不應該再提高了，而應該警惕“高福利陷阱”。但事實(shí)上，我國在民生保障方面還有很多不足，人們在醫療、教育、養老、住房等方面的基本需要還沒(méi)有得到有效滿(mǎn)足。黨的十九大報告明確提出，按照兜底線(xiàn)、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會(huì )保障體系。未來(lái)，我國仍然需要通過(guò)持續性地提高福利水平來(lái)不斷提高保障和改善民生的水平。

 

　　三是進(jìn)一步明確政府、市場(chǎng)、家庭和社會(huì )四者之間在保障和改善民生方面的責任關(guān)系。保障和改善民生要靠政府，但不能完全靠政府。在政府發(fā)揮主導性作用的同時(shí)，也要探討如何通過(guò)一套制度化的方式去進(jìn)一步加強市場(chǎng)的作用，合理界定家庭的責任，并且進(jìn)一步調動(dòng)社會(huì )力量的參與積極性。同時(shí)，還要進(jìn)一步優(yōu)化政府、市場(chǎng)、家庭和社會(huì )四者之間的制度銜接。

 

　　四是進(jìn)一步提高社會(huì )政策在促進(jìn)社會(huì )公平方面的功能。21世紀以來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，我國不僅社會(huì )政策保障水平有較大提升，而且在“基本公共服務(wù)均等化”原則指導下，社會(huì )政策的公平性日益加強。但也要認識到，當前社會(huì )政策在保障和改善民生方面的不充分不均衡情況仍然存在。需要進(jìn)一步完善社會(huì )政策的資源分配結構，使其在促進(jìn)社會(huì )公平方面作出更大貢獻。

 

　　五是進(jìn)一步提高社會(huì )政策效率，包括在精確評估社會(huì )需求的基礎上，更加合理地設定各類(lèi)民生項目，合理分配和有效使用民生資金，加強對社會(huì )政策運行的監督與評估，使政府花的每一筆錢(qián)都能扎扎實(shí)實(shí)地為保障和改善民生發(fā)揮更大的作用。

 

 

 

　?。ㄗ髡呦的祥_(kāi)大學(xué)社會(huì )建設與管理研究院教授）