全域治理就是在更高層級推動(dòng)和統籌下，全面深化多領(lǐng)域協(xié)同治理的體制機制改革，打破邊界壁壘，強化跨邊界的合作治理，提升綜合治理能力。
黨的十九大報告提出，打造共建共治共享的社會(huì )治理格局。這一論斷為基層治理提出了新要求，指明了新方向。然而，當前縣域統籌基層治理存在的問(wèn)題，嚴重制約其高質(zhì)量發(fā)展。因此，基層治理迫切需要提高統籌層級，擴大統籌的覆蓋面，謀劃全域社會(huì )治理體系。以此提高全要素綜合治理能力，不斷推進(jìn)基層治理體系和治理能力現代化。
基層治理負重前行
長(cháng)期以來(lái)，我國經(jīng)濟社會(huì )的深刻變革、人們對精神文化生活需求的持續增長(cháng)和信息通信技術(shù)的創(chuàng )新與進(jìn)步，讓背負老問(wèn)題的基層社會(huì )面對新挑戰，負重前行。
一是經(jīng)濟社會(huì )轉型的老問(wèn)題與新挑戰。改革開(kāi)放40多年來(lái)，城市逐步取代農村成為我國經(jīng)濟社會(huì )的重心。長(cháng)期以來(lái)，在土地征用、房屋拆遷的城市化過(guò)程中產(chǎn)生、積累了一定的社會(huì )矛盾，近年來(lái)食品藥品安全、環(huán)境污染等問(wèn)題凸顯。在貧富差距擴大、傳統道德約束力下降、法律有待健全、違法成本過(guò)低的條件下，新舊問(wèn)題交織、發(fā)酵，容易在一定程度上激化并引發(fā)社會(huì )秩序的混亂，嚴重威脅社會(huì )的安定。
二是人們從物質(zhì)生活需求向精神文化生活需求的深刻轉變，對基層治理形成新挑戰。隨著(zhù)物質(zhì)生活需要逐步得到滿(mǎn)足，人們不斷追求更高層次的精神文化生活，對未來(lái)政府服務(wù)和治理期待更高。然而，在一定時(shí)期內，基層治理在持續提升人們的精神文化生活水平和質(zhì)量方面還存在一定差距，有效滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的精神文化生活需求的能力仍需加強。
三是深度融合的全球化和信息通信技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)新挑戰。全球化除了給我國帶來(lái)新的發(fā)展機遇，也帶來(lái)了諸如環(huán)境污染、恐怖主義襲擊、毒品走私、疾病擴散等風(fēng)險。信息通信技術(shù)的進(jìn)步極大地方便了人們的生活，同時(shí)也帶來(lái)諸如金融風(fēng)險、網(wǎng)絡(luò )犯罪和網(wǎng)絡(luò )意識形態(tài)風(fēng)險。網(wǎng)絡(luò )正在成為境內外敵對勢力顛覆滲透、策動(dòng)破壞行動(dòng)的突破口，恐怖主義、金融風(fēng)險等正在上升為一個(gè)影響基層社會(huì )穩定和繁榮的高危因素。
基層治理的老問(wèn)題與新挑戰普遍具有綜合性、系統性特征。這些問(wèn)題和挑戰并不是縣域統籌的基層治理所能解決的，迫切需要提高統籌層級，實(shí)現全域治理。
對基層治理現代化的誤解
在有效應對基層治理的老問(wèn)題與新挑戰方面，當前學(xué)術(shù)界和實(shí)踐部門(mén)都存在不同程度的誤解。
一是基層治理就是社會(huì )自治，就是提高社會(huì )內生能力。學(xué)術(shù)界普遍認為，基層治理現代化的關(guān)鍵是提高社會(huì )的內生能力，讓社會(huì )應對和消化自身產(chǎn)生的問(wèn)題與挑戰。為此，有人主張減少政府的干預，發(fā)揮社會(huì )機制在社會(huì )治理中的基礎性作用。然而，現實(shí)中我國社會(huì )內生能力相對脆弱，無(wú)法在社會(huì )治理中發(fā)揮應有的作用。
二是基層治理現代化就是將臨時(shí)性行政措施固化。在實(shí)踐操作中，有些地方往往繞過(guò)體制機制改革，普遍依靠臨時(shí)性行政措施，用行政手段代替體制機制改革，把過(guò)渡性措施固化下來(lái)。這不僅增加了基層壓力和負擔，而且給基層治理帶來(lái)假象和亂象。
三是基層治理就是鄉鎮（街道）、村莊（社區）的治理。二者的確是基層治理的基礎和主體，在基層治理中理應扮演著(zhù)積極角色。然而，僅僅從鄉鎮（街道）和村（社）層面設計和推進(jìn)基層治理，無(wú)法真正解決基層社會(huì )的老問(wèn)題和應對新挑戰。長(cháng)期以來(lái)，上級政府及其職能部門(mén)往往通過(guò)“屬地管理”，把壓力和責任轉嫁給鄉鎮（街道）和村（社），使基層治理陷入死循環(huán)。
四是基層治理就是技術(shù)治理。這種觀(guān)點(diǎn)認為基層治理就是職能部門(mén)運用信息通信技術(shù)、傳感器、大數據等技術(shù)手段。運用這些技術(shù)可以精準地發(fā)現問(wèn)題、診斷問(wèn)題和預測風(fēng)險，提高政府部門(mén)服務(wù)能力和服務(wù)效率。在短期內，技術(shù)的確能夠提高政府的治理能力，給民眾帶來(lái)極大的便利。然而，基層治理不只需要依賴(lài)技術(shù)帶來(lái)的短期能力提升，還需要依賴(lài)全域全要素綜合治理能力的持續提升。
轉向全域治理
為應對基層治理的老問(wèn)題與新挑戰，應該堅持創(chuàng )新發(fā)展的理念，從部門(mén)、領(lǐng)域、層級和地區的治理轉向全域治理。全域治理就是在更高層級推動(dòng)和統籌下，全面深化多領(lǐng)域協(xié)同治理的體制機制改革，打破邊界壁壘，強化跨邊界的合作治理，提升綜合治理能力。具體而言，全域治理主要包括綜合治理體系和綜合治理能力。
在基層綜合治理體系上，全域治理至少有三個(gè)方面的內容：一是跨部門(mén)跨層級跨地區的治理。與碎片化治理不同，全域治理強調建立橫向的同級部門(mén)之間、政府之間和地區之間常規性合作治理機制，克服本位主義，打破橫向協(xié)同治理的壁壘。二是跨領(lǐng)域跨層級的治理。與單一領(lǐng)域單一層級的治理不同，全域治理強調統籌謀劃縱向層級間的綜合性治理體系，縱深協(xié)同推進(jìn)基層的政治建設、經(jīng)濟建設、社會(huì )建設、文化建設和生態(tài)文明建設。三是全域治理需要平等開(kāi)放包容的合作平臺和載體。
全域治理可以提升基層綜合治理能力?；鶎泳C合治理能力是全域全要素的生產(chǎn)力，它類(lèi)似于國家的綜合國力。這種綜合能力包括不局限于某一層級或政府部門(mén)的能力、社會(huì )的內生能力，以及由這些能力按著(zhù)某種方式組合產(chǎn)生的合力。一方面，全域綜合治理能力包括由地方經(jīng)濟實(shí)力、政府能力、科技水平等構成的硬實(shí)力；另一方面，它也包括由對國家的信念體系、價(jià)值體系、制度體系與社會(huì )文化體系等構成的軟實(shí)力。因此，全域綜合治理能力是理念體系、制度體系、平臺載體與技術(shù)創(chuàng )新協(xié)同推動(dòng)地區全要素聚變而產(chǎn)生的巨大生產(chǎn)力。
打破壁壘
統籌謀劃全域治理體系
為主動(dòng)適應我國社會(huì )主要矛盾轉化的新形勢新要求，面向未來(lái)的全域治理旨在打造一個(gè)簡(jiǎn)約高效的政府，營(yíng)造一個(gè)多元開(kāi)放、和諧有序、充滿(mǎn)活力的基層社會(huì )，并形成自我平衡的良性生態(tài)循環(huán)系統。在頂層設計上，全域治理應該堅持以人民為中心的發(fā)展思想；深入貫徹創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念；打破壁壘，統籌謀劃全域社會(huì )治理體系，協(xié)同推進(jìn)基層治理創(chuàng )新的塔式結構；多輪驅動(dòng)打造綜合治理平臺和載體，提高綜合治理能力；破解不平衡的發(fā)展矛盾，持續提升人民的獲得感、幸福感和滿(mǎn)意度。
一是統籌謀劃全域社會(huì )治理體系。有序擴大基層治理體系的涵蓋面，從社會(huì )治安、打擊犯罪、公共安全逐步向生態(tài)環(huán)保、食品藥品、金融風(fēng)險、新型犯罪、交通以及重點(diǎn)民生項目等領(lǐng)域擴展和動(dòng)態(tài)調整。面向未來(lái)的全域治理重點(diǎn)應該放在都市，因此需要高度重視大城市、特大城市、超大城市的基層治理。與此相比，在縣域社會(huì )治理的基礎上，全域治理需要提高統籌層級，打破行政區劃壁壘。從縣級統籌逐步提高到設區的市、大城市、特大城市、超大城市以及都市圈的統籌，科學(xué)銜接頂層設計與基層探索。
二是協(xié)同推進(jìn)基層治理創(chuàng )新的塔式結構。全域治理依然需要基層探索，不同地區應該根據各自面臨的實(shí)際問(wèn)題和治理創(chuàng )新程度，采取差異化創(chuàng )新戰略。具體而言，就是要避免創(chuàng )新的趨同性和均質(zhì)性，鼓勵創(chuàng )新走在前列的地方采取塔尖創(chuàng )新戰略，鼓勵創(chuàng )新剛起步的地方采取應用型創(chuàng )新戰略。由此，逐步形成基層治理創(chuàng )新的塔式結構和全域治理的良性創(chuàng )新生態(tài)圈，既讓創(chuàng )新走在前列的地方繼續領(lǐng)跑，不走回頭路，也讓創(chuàng )新剛起步的地方走深走實(shí)，行穩致遠。
三是多輪驅動(dòng)打造綜合性治理平臺和載體，提高全域治理能力。全域治理迫切需要從單輪驅動(dòng)向雙輪驅動(dòng)、多輪驅動(dòng)轉變。當前的全域治理需要從單個(gè)領(lǐng)域單一主體的創(chuàng )新向“技術(shù)+體制”“技術(shù)+社會(huì )”的雙輪驅動(dòng)轉變，面向未來(lái)的全域治理則需要“體制+技術(shù)+社會(huì )”的多輪協(xié)同驅動(dòng)創(chuàng )新。創(chuàng )新平臺與載體是基層治理中多輪驅動(dòng)創(chuàng )新的表現，全域治理應該聚焦于將分散的創(chuàng )新平臺重組成互聯(lián)互通的綜合性創(chuàng )新平臺，把區域全要素轉化為全域綜合治理能力。
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作者簡(jiǎn)介
姓名：張丙宣 工作單位：
